II SA/Sz 1144/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia [...] I. O. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy. Do wniosku I. O. załączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, działająca z upoważnienia Burmistrza Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] odmówiła skierowania I. O. do domu pomocy społecznej. W podstawie prawnej powołano art. 106 ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia 18 kwietnia 2011 r. wnioskodawczyni przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno – Opiekuńczym , gdzie ma zapewnione usługi bytowe i opiekuńcze. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz innych informacji uzyskanych z placówki, w której wnioskodawczyni przebywa, ustalono, iż po długotrwałym leczeniu w dniu [...] wróci do domu i ze względu na zły stan zdrowia wymaga pomocy osoby drugiej, którą winni na jej rzecz świadczyć mąż wnioskodawczyni – W. O. oraz zamieszkujący z nimi wnuk – S.S. W sytuacji wystąpienia problemów związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego Ośrodek zapewni wnioskodawczyni pomoc w formie usług opiekuńczych. Od decyzji tej I. O. reprezentowana przez pełnomocnika córkę – D.A. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu o odmowie skierowania jej do domu pomocy społecznej i o przyznanie skierowania do umieszczenia w domu pomocy społecznej albo o uchylenie decyzji organu o odmowie skierowania jej do domu pomocy społecznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. I. O. zarzuciła w/w decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, 3 ust.1, art. 54 ust.1 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania skierowania do umieszczenia w domu pomocy społecznej, naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, art. 8, 11, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż , stwierdzony stopień niepełnosprawności, jest osobą , niezdolną do samodzielnej egzystencji, mieszka w mieszkaniu bez wygód oraz może stanowić zagrożenie dla siebie i innych, i zarzuciła, iż organ I instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności, czy mąż I. O. – W. O. i jej wnuk są w stanie zapewnić jej odpowiednią pomoc. I. O. podniosła, iż W. O. i jest chory, natomiast wnuk sprawuje opiekę prawną nad swoją chorą matką. Nie są zatem w stanie zapewnić jej opieki i pomocy. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, zdaniem I.O. , spełnia ona wszystkie warunki wynikające z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W motywach uzasadnienia decyzji podzielono stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przepis ten zawiera wyczerpujący katalog przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, by strona miała prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jedną z niezbędnych przesłanek wyrażonych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uprawniających do umieszczenia w domu pomocy społecznej- jest uznanie, że wnioskodawcy nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Podano, iż I. O. mieszka z rodziną składającą się z trojga dorosłych osób. Ponadto, organ zaproponował pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Nadto, Kolegium zwróciło uwagę, iż konflikty rodzinne i warunki mieszkaniowe nie są podstawą do umieszczenia osoby wymagającej opieki w domu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium istnieje potencjalna możliwość zapewnienia stronie niezbędnej opieki w dotychczasowym środowisku. Czy jest to faktyczna możliwość, będzie można ocenić w sytuacji, gdy takie usługi zaczną być stronie świadczone. Dotychczas strona nie wyraziła zgody na świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Córka strony twierdzi, iż usługi te nie są w stanie zabezpieczyć potrzeb chorej matki. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że strona wymaga przede wszystkim stałego nadzoru, co z uwagi na życie w rodzinie oraz możliwość korzystania z usług opiekuńczych może okazać się wystarczające dla zapewnienia I. O. usług opiekuńczych. Nadto, z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] należy wnioskować, iż strona wymaga opieki polegającej na dbaniu o odżywienie i nawodnienie organizmu, a takie czynności nie wymagają instytucjonalnej opieki w oderwaniu od dotychczasowego środowiska. Wobec niespełnienia przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy, Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do skierowania strony do domu pomocy społecznej. I. O. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w całości i wniosła o uchylenie w/w decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W/w decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2,3 ust. 1, art. 17 ust.1 pkt 16, art. 50 ust. 1,3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania skierowania do umieszczenia w domu pomocy społecznej, przyznania całodobowej pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych obejmujących pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienia kontaktów z otoczeniem, art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, w sytuacji kiedy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki warunkujące skierowanie skarżącej do domu pomocy społecznej, naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, art. 35 § 1 i 2 poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych oraz niedotrzymanie obowiązku zawiadomienia strony, podając przyczyny tej zwłoki, art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie wszystkich dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie były z nim sprzeczne, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedotrzymanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa w uzasadnieniu. W uzasadnieniu I. O. wskazała, iż z jej dokumentacji lekarskiej wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy, stałej pomocy ze strony osób drugich. Nadto, zaznaczyła, iż Ośrodek Pomocy Społecznej bardzo pobieżnie i mało profesjonalnie przeprowadził postępowanie administracyjne i wskazała na rozbieżność w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej, bowiem Ośrodek Pomocy Społecznej nie zaproponował usług specjalistycznych, a jedynie usługi opiekuńcze. Poza tym, podniosła, iż obligatoryjny obowiązek pomocy I. O. ośrodek pomocy społecznej scedował na męża podopiecznej, który jest schorowany i niezdolny do sprawowania nad żoną opieki, a konflikty z małżonką powodują u niego stres, który może być powodem znacznego pogorszenia się jego stanu zdrowia. Wnuk – S. sprawuje już opiekę prawną nad swoją schorowaną matką, a jego partnerka, zamieszkująca w tym samym lokalu, jest dla I. O. osobą obcą, a sam fakt wspólnego zamieszkiwania nie skutkuje w żaden sposób obowiązkiem sprawowania opieki nad babcią swojego partnera. W niniejszej sprawie, według skarżącej, nie ustalono obiektywnych możliwości świadczenia niezbędnej opieki przez domowników I. O., organ I instancji zaniechał należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Do skargi dołączono decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...], kartę informacyjną leczenia szpitalnego W.O. w SPZOZ z dnia [...], kartę informacyjną leczenia szpitalnego SPZOZ z dnia [...] zaświadczenie lekarskie z dnia [...] kartę szpitalną Zakładu Pielęgnacyjno – Opiekuńczego z dnia [...], kartę informacyjną leczenia szpitalnego I. O. w SPZOZ z dnia [...] zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] zaświadczenie Sądu Rejonowego o ustanowieniu S. S. opiekunem prawnym z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i ze względu na niepodniesienie przez skarżącą argumentów mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy podtrzymało swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji z dnia [...] odmawiającej skierowania I.O. do domu pomocy społecznej. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7, 10, 77, 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Z uwagi na tak zakreślone granice dopuszczalnego badania zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż przy wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obligujące organa administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na wstępie wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Stosownie do art. 54 ust. 1 tej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie osoby zainteresowanej zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle tego przepisu powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej uwarunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Tak więc warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Należy wskazać, iż dyspozycja przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uzależnia skierowanie do domu pomocy społecznej od tego, iż nie można takiej całodobowej opieki zapewnić w formie usług opiekuńczych. Oceniając, czy w konkretnym stanie faktycznych zaistniała ta przesłanka organ nie może uznać jedynie, iż w sprawie istnieje możliwość zapewnienia skarżącemu opieki w formie usług opiekuńczych, gdy z akt sprawy nie wynika konkretnie w jakim rozmiarze i zakresie taka forma pomocy może być przez organ zapewniona. Tylko bowiem w przypadku konkretnego wskazania w jakim wymiarze pomoc w formie usług opiekuńczych będzie mogła być świadczona, przy wskazaniu przez lekarza niezbędnego wymiaru takiej pomocy, będzie możliwe dokonanie oceny przez Sąd, czy faktycznie w sprawie tej brak jest podstaw do skierowania zainteresowanego do domu pomocy społecznej, skoro opieka nad nim z uwagi na niepełnosprawność jest możliwa do realizacji także w formie usług opiekuńczych. Tylko w takim przypadku można bowiem mówić, iż skierowanie do domu pomocy społecznej jest przedwczesne, gdyż istnieje możliwość zapewnienia skarżącemu opieki także w innej formie, tj. w formie usług opiekuńczych, których wymiar będzie gwarantował godne funkcjonowanie w środowisku. W tym miejscu należy podnieść, iż nie została wyjaśniona w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości okoliczność, iż skarżąca aktualnie ma zapewnioną opiekę ze strony rodziny. Nadto, nie sposób podzielić oceny organów orzekających w tej sprawie, iż I.O. nie wymaga całodobowej opieki. Z orzeczenia Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] wynika, iż I. O. ma znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W zaświadczeniu lekarskim SPZOZ z dnia [...] podano, iż I. O. pozostaje w powierzchownym kontakcie logicznym, jest niesamodzielna, wymaga pomocy w codziennych czynnościach, a z powodu otępienia wymaga stałego nadzoru. Stwierdzono, iż wymaga ona umieszczenia w domu pomocy społecznej dla osób chorych. Z karty informacyjnej z dnia [...] wynika, iż wymaga stałej opieki i pielęgnacji, a w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] podano, iż I. O. jest całkowicie niesamodzielna w samoobsłudze, wymaga ubezwłasnowolnienia całkowitego i pomocy przy prowadzeniu swoich spraw. Treść w/w dokumentów pozostaje w sprzeczności z wnioskami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż I. O. wymaga opieki polegającej na dbaniu o odżywienie i nawodnienie organizmu, które to czynności nie wymagają instytucjonalnej opieki w oderwaniu od dotychczasowego środowiska. W związku z powyższym trudno uznać, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy. Dlatego też nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić, celem uzupełnienia stanu faktycznego w zakresie podanym wyżej. Organy administracji dokładnie wyjaśnią sytuację I. O. i dokonają jej oceny w świetle przesłanek, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, która znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie podniesione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy. I