IV SAB/Wr 105/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. M. N., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. z wnioskiem o udostępnienie wyciągów z operatów szacunkowych, spełniających następujące łączne kryteria: 1. operaty sporządzone w okresie od września 2011 r. do obecnie; 2. operaty sporządzone na potrzeby ustalenia wartości odszkodowania w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 3. działki gruntu przeznaczone pod budowę lub przebudowę drogi publicznej – cel wywłaszczenia lub przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 4. działki gruntu o przeznaczeniu nierolnym i nieleśnym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - stosuje się odpowiednio art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 5. działki gruntu znajdujące się na obszarze województwa oraz - o ile takie sytuacje miały miejsce - poza jego granicami. W dalszej części pisma podał, że dla zachowania płynności i terminowości realizacji przez pracowników Urzędu innych zadań wynikających z przepisów prawa, regulaminów i innych regulacji wewnętrznych, oraz mając na uwadze dążenie do usprawnienia przygotowania wnioskowanych informacji (wyciągów z operatów szacunkowych) przy przestrzeganiu normy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, organ może samodzielnie/jednostronnie dodać kolejne kryterium: 6. działki gruntu o powierzchni większej niż 0,10 ha. Pismem Dyrektora Wydziału Infrastruktury D. Urzędu Wojewódzkiego we W. z dnia [...] września 2012 r. poinformowano M. N., że żądane we wniosku wyciągi operatów szacunkowych nie mają charakteru publicznego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzono, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Udostępnieniu podlegają np. opinie sporządzone na potrzeby postępowania, ekspertyzy, które zlecił organ celem ustalenia kwestii niezbędnej dla rozstrzygnięcia, ustalenia/opinie międzywydziałowe. Innymi słowy chodzi o dokumenty, których nie wytworzył organ, ale które mu są niezbędne do wydania decyzji i które tworzone są niejako "pod postępowanie". Za taki dokument nie można zaś uznać wyciągu z operatu szacunkowego, który nie jest samoistnym, odrębnym dokumentem wytworzonym na potrzeby postępowania administracyjnego. Jest on bowiem częścią operatu szacunkowego i nie stanowi samoistnego bytu. Zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) wyciąg z operatu szacunkowego jest jego częścią składową, którą umieszcza się na początku operatu. Podano dalej, że rzeczoznawca majątkowy jako autor opracowania został przez ustawodawcę mocą art. 158 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązany do przekazania wyciągu wykonanego przez siebie operatu organom prowadzącym kataster (starosta), który stanowi zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Tym samym na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się ujawniania części wytworzonego dokumentu, gdyż prawo takie wyznaczył ustawodawca tylko autorowi operatu szacunkowego. Nie jest to bowiem informacja publiczna w rozumieniu cytowanej ustawy. Wskazano, że w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji lecz zawiadamia wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym żądaną informacją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. N. zarzucił, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi (żądanych informacji) na swój wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r., co oznacza, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej nie wykonał czynności (udostępnienia) przewidzianej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym zażądał, by Sąd zobowiązał stronę przeciwną do dokonania czynności udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę działający z upoważnienia Wojewody D. Dyrektor Wydziału Infrastruktury D. Urzędu Wojewódzkiego we W., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] września 2012 r. W ocenie Wojewody D. podniesiony w skardze zarzut bezczynności organu prowadzonego postępowanie nie jest uzasadniony. Organ ten dochował bowiem staranności i podjął działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podniesiono, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 5 grudnia 1987 r. Nr IV SAB 23/87) o bezczynności organu można mówić, nie tylko wówczas gdy w ustalonym prawem terminie organ administracyjny nie podjął żadnych czynności do których był zobowiązany ale także gdy prowadził postępowanie w sprawie lecz nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ należycie ocenił zasadność wniosku skarżącego, wnikliwie zapoznał się z orzecznictwem i literaturą uznając w konsekwencji, że żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o do dostępie informacji publicznej. Na tę okoliczność skarżący został poinformowany bez zbędnej zwłoki pismem z dnia [...] września 2012 r. Udzielenie przez organ skarżącemu odpowiedzi na żądanie nie wyczerpuje znamion bezczynności o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Wojewody D. w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak -Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z póżn. zm., dalej też jako ustawa). Nie dotyczy ona jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Informacje publiczne dzieli się na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, TNOiK 2002, s. 27). Ograniczenie udostępnienia informacji na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie. M. N. w swoim wniosku domagał się udostępnienia wyciągów z operatów szacunkowych, według podanych przez niego kryteriów. W sprawie jest okolicznością nie budzącą wątpliwości, że żądana przez wnioskodawcę informacja dotycząca udostępnienia wyciągów z operatów szacunkowych w zakresie, w jakim pozostaje w związku z gospodarowaniem nieruchomościami samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie można jednak przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością wynikającą z nierealizowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] września 2012 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego poinformowano go m.in., że nie może domagać się ujawnienia żądanych przez siebie informacji na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż prawo takie służy tylko autorowi operatu szacunkowego, nie jest to bowiem informacja publiczna w rozumieniu powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podano dalej, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym wnioskowaną informację. Nie jest zasadne stanowisko organu, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie mieści się w przedmiocie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest ona objęta jej przedmiotem, tyle tylko, że przepisy odrębne określają odmienne zasady i tryb dostępu do takich informacji. Organ poinformował wnioskodawcę, że w stosunku do żądanych przez niego informacji obowiązują właśnie takie odrębne zasady dostępu. Zgodnie z przepisem art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Organ administracji publicznej, której zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzdatnione ważnym interesem tej osoby. Wskazany przepis określa odrębne w stosunku do postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady udostępniania informacji publicznej, jaką stanowi operat szacunkowy. W ujęciu podmiotowym prawo dostępu do takiej informacji odnosi się do osoby, której interesu dotyczy treść operatu szacunkowego. W ujęciu przedmiotowym dostęp do operatu szacunkowego może polegać na: 1) przeglądaniu operatu 2) sporządzaniu z niego notatek i odpisów, 3) żądaniu uwierzytelnienia sporządzonych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem osoby. Ustalenie interesu lub ważnego interesu osoby należy do organu administracji publicznej prowadzącego daną sprawę. Sądowi w niniejszym składzie znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r. II SA/Gd 897/05 (zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w których m.in. przyjęto, że udostępnienie operatu szacunkowego w zakresie gospodarowania nieruchomościami samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa jest informacją publiczną udostępnioną według reguł ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ślad za tym, również w kilku innych sądach administracyjnych podjęto podobne orzeczenie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę chciałby jednak zauważyć, że wskazany wyrok WSA w Gdańsku został podjęty w stanie prawnym, w którym w skład art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wchodził jeszcze ust. 1a, wprowadzający szczególne zasady dostępu do informacji publicznej, jaką jest operat szacunkowy. Wskazana jednostka normatywna (ust. 1a) została dodana do treści art. 156 powołanej ustawy przez art. 1 pkt 54 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 października 2007 r. (Dz. U. nr 173, poz. 1218). W związku z wprowadzoną zmianą ustawa o gospodarce nieruchomościami w obecnym kształcie w sposób odrębny reguluje dostęp do danych operatu szacunkowego i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 tej ustawy. Skoro zatem wniosek M. N. nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawidłowa była forma w jakiej udzielono stronie odpowiedzi na ten wniosek, a mianowicie forma pisma z dnia [...] września 2012 r., a nie decyzja. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek M. N. powoływał się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że pismo informacyjne z dnia [...] września 2012 r., nie było władczym rozstrzygnięciem organu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż brak podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Wojewody D. w rozpoznawanej sprawie, albowiem żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.