II SA/Bd 989/12

Dnia 19 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat ponoszonych z tytułu korzystania ze żłobków prowadzonych przez Miasto [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miasta Bydgoszczy w dniu 27 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 235) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XI/93/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat ponoszonych z tytułu korzystania ze żłobków prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz. W § 1 uchwały Rada określiła składniki miesięcznej opłaty z tytułu korzystania ze żłobków prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz, na którą składają się: opłaty za pobyt obliczanej procentowo w stosunku do minimalnego wynagrodzenia za pracę w rozumieniu ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 ze. zm.), opłaty za wyżywienie równej kosztowi surowca zużytego do przyrządzania posiłków dla dzieci, zgodnie z normami żywienia właściwymi dla dzieci do lat 3, opłaty dodatkowej za wydłużony, ponad 10 godzin dziennie względem każdego dziecka, wymiar opieki w żłobku. W § 3 uchwały została ustalona dzienna opłata za wyżywienie w wysokości 5,50 zł dla dzieci ze Żłobka Integracyjnego oraz w kwocie 5,00 zł dla pozostałych żłobków. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości albowiem wydana została ona z istotnym naruszeniem prawa. Prokurator zarzucił naruszenie: art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przez wprowadzenie miesięcznej opłaty stałej z tytułu korzystania ze żłobków, pobieranej w pełnej wysokości, niezależnie od okresu korzystania przez dziecko w danym miesiącu z usług żłobka, podczas gdy ustalenie płatności za pobyt dziecka w żłobku powinno uwzględniać rzeczywisty zakres świadczonych usług i odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku oraz naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) poprzez zaniechanie skierowania podjętej uchwały do ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego uchwała ta podlegała szczegółowemu trybowi promulgacji, a mianowicie ogłoszeniu w tymże Dzienniku. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bydgoszczy podniosła, że podjęte zostaną działania służące niezwłocznemu przyjęciu, z uwzględnieniem zastrzeżeń prokuratora, nowej uchwały regulującej sprawę opłat za korzystanie z żłobków prowadzonych przez Miasta Bydgoszcz, wywodząc, że zaskarżona uchwała nie wymagała dla jej ważności publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu gminnego, jak wynika z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, jedynie istotne naruszenie prawa winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając w powyższy sposób zaskarżoną uchwałę należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na jej charakter prawny. W ocenie Sądu - wbrew odmiennym wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę żłobków jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie hipotetycznym stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci korzystających ze żłobka. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Stosownie do postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy (art. 13 pkt 2, art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Przepisy uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, a nie została opublikowana w powyższy sposób, nie mogą być podstawą nakładania obowiązków na obywateli, czy to poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czy też poprzez pobieranie od nich opłat. Brak skierowania do publikacji uchwały rady gminy, której treść ma walor aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa. Kontrolowana uchwała Rady Miasta Bydgoszczy, jak wynika z powyższej analizy, ma charakter aktu prawa miejscowego, jednakże w jej treści brak jest wskazania, iż podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała w swoim § 7 expressis verbis stwierdza, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Dodatkowo też należy zauważyć, że pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy przyznał, że uchwała ta nie została opublikowana. Już zatem z tego powodu uchwała ta podlega stwierdzeniu jej nieważności w całości. Jednakże dodatkowo należy stwierdzić, że zasadny jest również zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę, w sposób istotny wskazanych w skardze przepisów ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wskazanej jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zarówno w odniesieniu do korzystania z przedszkoli, jak i w odniesieniu do korzystania ze żłobków na nieprawidłowość polegającą na ustaleniu stałych, ryczałtowych opłat za korzystanie z tych placówek, podczas gdy opłaty te powinny uwzględniać i odzwierciedlać koszty związane z rzeczywistym zakresem świadczenia usług. Samorząd ustalając opłaty za żłobki, musi wskazać jasno co one oferują. Dlatego też należało uznać, iż § 1 pkt 1 i § 3 ww. uchwały przewidujące tylko jedną stawkę opłaty za pobyt, niezależną od tego ile godzin dane dziecko spędza w żłobku, narusza w sposób istotny art. 58 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 2 ww. ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. Także i z tego też względu zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy ze względu na powyższe istotne naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku opierając na przepisie art. 151 p.p.s.a.