II SA/Gl 949/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] roku odmówił – po rozpatrzeniu wniosku "B" " – wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia p.n. "Budowa kolei liniowej krzesełkowej w masywie [...] w K. gmina J. w miejscu istniejących obecnie wyciągów narciarskich (oznaczonych nr V i VI) oraz niwelacji [...] ". Decyzja została wydana na podstawie art.46a ust. 7 litera c, art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, dalej powoływana jako "ustawa") a także art. 35a w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] roku odmawiające uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na nieuzupełnienie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o wymagane przez organ uzgadniający dane. W ocenie organu odmowa uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska daje podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor – "B" wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że jedynym powodem odmówienia ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia był brak uzgodnienia realizacji tego przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ). Natomiast zdaniem odwołującej się wykonała ona wszelkie obowiązki nałożone przez RDOŚ. Wnioski tego ostatniego organu nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Nie wskazał on jakie dane należy uwzględnić w opracowaniu i gdzie można je uzyskać, jak też obszaru z jakiego należy uwzględnić "skumulowany wpływ, jaki inwestycje istniejące oraz przedsięwzięcia planowane" będą wywierać. Zdaniem odwołującej się Burmistrz Z. nie podjął próby oceny czy odmowa uzgodnienia przez RDOŚ była zgodna z prawem i czy odwołująca się takie uzgodnienie powinna uzyskać. Przed rozpoznaniem złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym na podstawie art. 136 w zw. z art. 123 kpa, zleciło organowi I instancji uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie w zakresie wskazanym w tym postanowieniu. Następnie decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie m. in. art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu podkreślono, że do sprawy stosownie do art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust 2 tej ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem uzgadniającym (tu RDOŚ). W sprawie uzgodnienia dokonano. Dalej organ orzekający wskazał na przyczyny odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań podkreślając, że jedną z tych przyczyn jest odmowa uzgodnienia decyzji przez któryś z organów uzgadniających, co oznacza że w niniejszej sprawie decyzja o odmowie wydania decyzji środowiskowej – co do zasady – była zgodna z prawem. Jednakże na postanowienie RDOŚ z dnia [...] roku nie przysługiwało zażalenie, a zgodnie z art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. W niniejszej sprawie w odwołaniu zakwestionowano stanowisko organu uzgadniającego (RDOŚ – postanowienie z dnia [...] roku) a organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał zarzuty skierowane pod adresem postanowienia uzgadniającego z dnia [...] roku za uzasadnione, a samo postanowienie za wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. W szczególności organ orzekający stwierdził, że jeżeli organ uzgadniający uważa, że dane w raporcie są niepełne to winien wskazać na źródło wyczerpujących danych. Określając podstawę wydania zaskarżonej decyzji jako art. 138 § 2 kpa organ orzekający wskazał, że organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy powinien wystąpić ponownie o uzgodnienie planowanej inwestycji do RDOŚ i dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ wydać decyzję środowiskową. Skargę na powyższa decyzję ostateczną złożyło "A" (dopuszczona do udziału w postępowaniu postanowieniem Burmistrza Z. z dnia [...] roku). Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie decyzji SKO w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia decyzja organu odwoławczego narusza prawo, bowiem jego zdaniem złożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymagań ustawowych co uniemożliwia spełnienie wymagań stawianych zawartości decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ze względu na to, iż postanowienie organu uzgadniającego, stanowiące podstawę do wydania decyzji odmownej, zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Tą decyzją organ II instancji uchylił decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] roku odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na brak uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] roku. Należy zaakceptować w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, że do sprawy niniejszej - z uwagi na datę wniosku inicjującego postępowanie - zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 153 ust. 1) z tym, że dotychczasowe kompetencje organów określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu przejmują odpowiednio Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Przy tym na postanowienia regionalnych dyrektorów ochrony środowiska nie przysługuje zażalenie. Zaakceptować należy także stanowisko organu odwoławczego, że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem uzgadniającym. Nie budzi także zastrzeżeń Sądu twierdzenie organu odwoławczego, że w sytuacji w której organ uzgadniający odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydania decyzji odmownej (przez organ I instancji) było co do zasady zasadne. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 roku) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, bądź innego przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar – jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak już wskazano wyżej wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań było uzależnione od rozstrzygnięcia organu uzgadniającego, na które to jednak rozstrzygnięcie zgodnie z art. 153 ust. 2a pkt 2 nie przysługiwało zażalenie, a w związku z tym stosownie do art. 142 kpa po dniu 15 listopada 2008 roku (data wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji...) zarzuty co do takiego postanowienia można było podnieść tylko w odwołaniu. Należy jeszcze stwierdzić, że objęte sprawą przedsięwzięcie zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), które w sprawie znajduje zastosowanie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 46 i 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 138 § 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Oznacza to, że przedmiotem oceny Sądu jest ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek z uwzględnieniem konkretnego stanu faktycznego oraz przepisów prawa regulujących ten stan. Okoliczności te bowiem determinują treść i zakres koniecznych ustaleń, do których zobowiązane są organy prowadzące postępowanie. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przychylił się do zarzutów odwołania dotyczących postanowienia RDOŚ z dnia [...] roku i uznał, że to postanowienie zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Stało się to podstawą uchylenia decyzji organu i instancji i wskazania, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ ten winien wystąpić do RDOŚ o ponowne uzgodnienie planowanej inwestycji i dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ wydać decyzję środowiskową. Tego stanowiska skład orzekający nie podziela. W świetle art. 153 ust.. 2a pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji... zażalenie na postanowienie RDOŚ nie przysługuje (dotyczy spraw o których mowa w art. 153 ust. 1 tej ustawy), co oznacza że postanowienie to można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W sprawie postanowienie RDOŚ z [...] roku zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] roku i zdaniem Sądu postanowienie to składało się na materiał dowodowy w oparciu o który organ I instancji podjął decyzję w dniu [...] roku. Skoro zatem w zaskarżonej decyzji przyjęto, że postanowienie DROŚ z dnia [...] roku zostało wydane z naruszeniem prawa to organ ten winien rozpoznać sprawę merytorycznie. Niewątpliwie bowiem zarzuty co do postanowienia, które mogą być podniesione tylko w odwołaniu (art. 142 kpa) powinny wskazywać, że zarzucone naruszenie miało wpływ na załatwienie sprawy co do jej istoty w decyzji. Natomiast organ odwoławczy ustosunkowuje się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji odwoławczej i za niedopuszczalne uznać należy rozstrzyganie zarzutów podniesionych w tym zażaleniu (zgłoszonych w odwołaniu) w drodze postanowienia organu odwoławczego. Zdaniem Sądu podzielenie zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących postanowienia na które nie przysługuje zażalenie, skutkuje obowiązkiem rozpoznania sprawy merytorycznie (bez uwzględnienia treści postanowienia) i nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa z jedynym wskazaniem – ponownego uzgodnienia planowanej inwestycji z RDOŚ. Formułując takie zalecenie organ nie dostrzegł, że w obiegu prawnym ciągle pozostaje postanowienie RDOŚ z [...] roku, co czyni nieuzasadnionym sam określony obowiązek, który zdaniem organu odwoławczego wypełnia regulację art. 138 § 2 kpa. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza w ocenie Sądu art. 138 § 2 kpa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 152 i 200 ppsa orzeczono jak na wstępie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z samego uzasadnienia, podobnie zarzuty skargi w świetle wyżej przedstawionej argumentacji są niezasadne, a co najmniej przedwczesne. sw