VIII SA/Wa 848/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty z tytułu odpłatności za dom pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta R. zobowiązał P. P. do zwrotu kwoty [...] zł za pobyt babki P. P.j w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: DPS) w okresie od [...] maja do [...] września 2006 r. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] września 2011 r.) ustalił odpłatność P. P. za pobyt P. P. w DPS. Wobec ostatecznego ustalenia tej odpłatności i nieuregulowania należności w wyznaczonym terminie organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia obowiązku zwrotu wymienionej należności. W wyniku przeprowadzonych czynności administracyjnych ustalono, że P. P. nie uregulował należności. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ poinformował stronę o możliwości składania wniosków dowodowych, a następnie decyzją wymienioną na wstępie nałożył obowiązek zapłaty kwoty [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji P. P. podniósł, że organ I instancji błędnie ustalił opłatę, gdyż w okresie od [...] maja do [...] września 2006 r. jego babcia kilkakrotnie przebywała w szpitalu, co oznacza, że jej pobyt w DPS nie obejmował całego okresu, za który żądana jest opłata. Samo zaś ustalenie kwoty obciążenia nastąpiło z naruszeniem zakresu odpowiedzialności finansowej, bowiem organ obciążył go nadwyżką ponad 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie zamiast 300%. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2012 r. Przytaczając treść art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa o pomocy społecznej) organ odwoławczy wskazał kto i w jakiej kolejności jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz, że gminie wnoszącej zastępczo taką opłatę w przypadku niewywiązywania z obowiązku osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych z tego tytułu kwot. Organ odwoławczy podkreślił, że skarga P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu odpłatności została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja, z której wynika dla strony obowiązek uiszczenia określonej należności i z którego się ona nie wywiązuje, organ na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wydaje decyzję zobowiązującą do zwrotu tej należności. Natomiast podnoszone w odwołaniu zarzuty błędnego ustalenia odpłatności za pobyt P. P. w DPS w ocenie organu odwoławczego nie mogły być rozpatrywane w przedmiotowej sprawie, bowiem przedmiotem tego postępowania było wyłącznie zobowiązanie do zwrotu kwoty [...] zł. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że gdyby sytuacja finansowa skarżącego uniemożliwiała mu poniesienie ustalonej opłaty, może on wystąpić z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu ustalonej kwoty w całości lub w części w trybie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego P. P. zakwestionował zasadność ustalenia opłaty za pobyt P. P. w DPS z uwagi na okoliczność, że zmarła ona w dniu [...] września 2006 r. i postępowanie o ustalenie odpłatności toczyło się już po jej śmierci. Oświadczył, że nigdy nie otrzymał propozycji zawarcia umowy w sprawie ponoszenia wydatków związanych z pobytem w DPS, o jakiej mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto nie był zawiadomiony o postępowaniu dotyczącym skierowania jej do placówki. Zdaniem skarżącego bezzasadne jest obciążanie go opłatą za pobyt jego babci w DPS, w sytuacji gdy kwestia dotycząca umieszczenia jej tam została rozstrzygnięta bez analizy "dopuszczalności opieki" nad babcią ze strony skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżącego. Niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) nakłada na sąd obowiązek oceny całokształtu sprawy wyznaczonej przedmiotem zaskarżenia niezależnie od argumentacji wskazanej przez stronę. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Rozdział 3 tej ustawy zawiera materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej (art. 54 – 66). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności, przyjęta w omawianym przepisie, oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 204/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Z akt sprawy wynika, że decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt P. P. w DPS organ wydał w stosunku P. P., zaś skarga na tę decyzję została odrzucona (prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 113/12). W sytuacji zatem gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna, z której wynika, że strona zobowiązana jest uiścić określoną należność i z obowiązku tego się nie wywiązała, to właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże w ocenie Sądu dopiero poniesienie przez gminę opłat – w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych do zwrotu kwoty powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji. Z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, czyli opłat które zastępczo wniosła. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających poniesienie przez gminę przedmiotowych opłat, co zdaniem Sądu przesądza o wadliwości decyzji. Ponadto zastrzeżenia budzi sam sposób sformułowania kontrolowanego rozstrzygnięcia organu I instancji z uwagi na niesprecyzowanie w sentencji decyzji na rzecz jakiej gminy skarżący miałby dokonać zwrotu kwoty [...] zł. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji wskazane zostało konto bankowe Gminy Miasta R., gdzie skarżący miałby dokonywać wpłat i można domniemywać, że chodziło tu o Gminę Miasta R., to zdaniem Sądu sama decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w tym zakresie. Również określenie terminu zwrotu należności podlegającej zwrotowi winno być zawarte w osnowie decyzji a nie w jej uzasadnieniu. Wskazane wady świadczą o naruszeniu przez organy administracji norm prawa materialnego tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 3, a także przepisów normujących postępowania przed organami administracji - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której uzasadnienie decyzji zawiera - tak jak w rozpatrywanej sprawie - wypowiedź merytoryczną, o czymś co nie zostało rozstrzygnięte w jej sentencji. Brak określenia na czyją rzecz miałby nastąpić zwrot ustalonej opłaty nie może stanowić podstawy prawnej nałożonego obowiązku. W związku z wskazanymi uchybieniami należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja administracyjna jest aktem organu administracji składającym się z osnowy i uzasadnienia, które stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Dla strony, a także sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, zarówno osnowa decyzji, jak i jej uzasadnienie są jednakowo ważne. Przy czym zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Powinno ono zatem zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów i ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle mających w danej sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji ma zatem szczególne znaczenie przy ocenie jej prawidłowości przez organ wyższego stopnia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz dysonans pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zmierzać do usunięcia wskazanych braków w aktach administracyjnych oraz wszechstronnych ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględnił skargę. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku punktu orzekającego o niewykonaniu zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku zgodnie z art. 152 wymienionej ustawy.