I SAB/Wa 441/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. R., W. R. i I.E. na przewlekłość Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku J. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...], oznaczonej nr [...], wydzielonej z nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]" [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłość Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących J. R., W. R. i I. E. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. R., W. R. i I. E. - pismem z dnia 3 września 2012 r. - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie prowadzonej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w rejonie ulic [...], [...] i [...] w W., oznaczoną hip. jako "[...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta W. do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie - 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oraz o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa polegającego na nieuzasadnionym pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Z uwagi na ww. wnioski oraz poniższy stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta W. W uzasadnieniu skargi strony wyjaśniły, że podaniem z dnia 31 maja 2010 r., złożonym w biurze podawczym Urzędu W. w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych, zwrócili się do Prezydenta W. o podjęcie postępowania - w trybie art. 215 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia faktycznej możliwości władania działką położoną w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...] oznaczoną nr [...] wydzieloną z nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]" . W dniu 13 lipca 2010 r. Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych, wystąpił do Urzędu W. w [...] o przesłanie akt własnościowych. Pismem z dnia 15 listopada 2011 r., do sprawy zostały złożone opracowania geodezyjne geodety uprawnionego mgr inż. A. R. wraz z mapami sytuacyjnymi nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]", obejmujące wszystkie dawne działki hipoteczne na tle obecnego podziału ewidencyjnego. W związku z brakiem jakichkolwiek informacji na temat prowadzonego postępowania, jak również brakiem rozpatrzenia sprawy - pomimo upływu ustawowego terminu - skarżący skierowali w dniu 9 stycznia 2012 r. do Wojewody [...] zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Pismem z dnia 14 marca 2012 r., Prezydent W. poinformował strony, że decyzja w sprawie zostanie wydana w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Następnie, skarżący podkreślili, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Wojewodę, jak również pomimo upływu dodatkowego terminu wyznaczonego przez organ - do dnia 31 lipca 2012 r., Prezydent W. do dnia wniesienia skargi nie podjął rozstrzygnięcia i nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Organ także nie wyjaśnił przyczyny swojej zwłoki, powołując w sposób ogólnikowy na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji. W konsekwencji, zdaniem skarżących, przedłużające się i przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w piśmie z dnia 8 października 2012 r., nr [...] Prezydent W. wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Podniesiono, że w związku z trudnościami w ustaleniu dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania omawianą działką, pismem z dnia 17 maja 2012 r., wystąpiono do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] o udzielenie stosownych informacji. Ponadto, pismem z dnia 7 września 2012 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego W. o przesłanie fragmentu Ogólnego Planu zabudowania W. Pełnomocnik stron, pismem z dnia 8 października 2012 r., został poinformowany o aktualnym stanie prawnym i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Na rozprawie, dniu 24 stycznia 2013 r., pełnomocnik organu złożył do akt sądowych pismo Archiwum Państwowego z dnia 9 listopada 2012 r. wraz z załącznikami, jednocześnie oświadczył, że w dniu 21 listopada 2012 r. do Urzędu W. wpłynęły dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, pełnomocnik Prezydenta W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku J. R. o przyznanie odszkodowania - w określonym terminie. Stanowisko Sądu w rozpoznawanej sprawie należy poprzedzić analizą normy prawnej będącej podstawą orzekania. I tak, zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Zauważyć trzeba, iż w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z niezakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zakwalifikowanie przez Sąd skargi J. R., W. R. i I. E. jako skargi na postępowanie organu dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, poprzedzone zostało dokonaniem przez Sąd oceny czynności procesowych organu i analizą okoliczności zależnych od działania organu. I tak, w rozpoznawanej sprawie wniosek o odszkodowanie datowany był na dzień 31 maja 2010 r. i wpłynął do organu w dniu 18 czerwca 2010 r. Pismem z dnia 13 lipca 2010 r. Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o akta własnościowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Odpowiedź na nie organ uzyskał w dniu 29 lipca 2010 r., z której to wynikało, że w archiwum tamtejszego organu przedmiotowych akt nie odnaleziono. Pismem z dnia 7 marca 2011 r. organ wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] o przesłanie informacji z rejestru gruntów oraz fragmentu mapy ewidencyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi i granicami działek ewidencyjnych przedmiotowej nieruchomości. Następnie, pismem z dnia 8 marca 2011 r., strona postępowania została poinformowana o stanie sprawy oraz przewidywanym terminie jej zakończenia do dnia 31 lipca 2011 r. W dniu 17 marca 2011 r. wpłynęło do organu pismo Delegatury Biura Geodezji i Katastru wraz z kopią mapy ewidencyjnej z przybliżonymi granicami nieruchomości hipotecznej oraz informacją z ewidencji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (obecnie obejmującej przedmiotowy teren). W piśmie tym Biuro Geodezji wskazało, że granice działek hipotecznych zostały wykreślone orientacyjnie i nie mogą stanowić podstawy prowadzenia postępowania administracyjnego. Dokładne naniesienie granic dawnych działek hipotecznych na aktualną kopię mapy ewidencyjnej oraz ich rozliczenie winno być wykonane przez uprawnionego geodetę. W konsekwencji, pismem z dnia 22 lipca 2011 r. organ wystąpił do strony o złożenie do akt sprawy odbitki z mapy sytuacyjnej z dokładnie wykreślonymi granicami powyższych nieruchomości lub szkicu określającego położenie omawianych nieruchomości. Kolejne czynności w sprawie organ podjął pismami z dnia 5 grudnia 2011 r. i 1 lutego 2012 r., skierowanymi do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] występując o udzielenie informacji co do ewentualnych inwestycji dotyczących przedmiotowej nieruchomości, oraz przesłanie dokumentów ją potwierdzających. Następnie pismem z dnia 14 marca 2012 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego W. m.in. z zapytaniem jakie było przeznaczenie przedmiotowego terenu, przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów (...), tj. przed dniem 21 listopada 1945 r., w Ogólnym Planie Zabudowania W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r. W kolejnym piśmie, także z datą 14 marca 2012 r., organ zwrócił się do Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w [...] o akta lokalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości. O powyższych czynnościach administracyjnych strona postępowania została poinformowana pismem z dnia 14 marca 2012 r., w którym wskazano także, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 lipca 2012 r. Ponadto, w aktach sprawy administracyjnej znajdują się także pismo z dnia z 17 maja 2012 r. skierowane do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] z zapytaniem co do aktualnego sposobu wykorzystania przedmiotowego terenu oraz z dnia 7 września 2012 r. skierowane do Archiwum Państwowego W. z prośbą o sporządzenie i przesłanie kopii fragmentów Ogólnego planu zabudowania W., zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r. Pismem z dnia 8 października 2012 r. poinformowano stronę, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 stycznia 2013 r. Wyjaśnić należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania spraw. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji państwowej mają obowiązek wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania, przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwianiu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności bądź przewlekłości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że nie można Prezydentowi W. zarzucić bezczynności, a jedynie przewlekłe prowadzenie postępowania, co potwierdza także fakt, że na dzień wyrokowania rozstrzygnięcie z wniosku o odszkodowanie nie zapadło. Mając jednak na uwadze powyżej opisany stan faktyczny sprawy, oraz skomplikowany, pod względem dowodowym, jej charakter - Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania było naganne, aczkolwiek nie noszące cechy rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie, zaś o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 tej ustawy. ----------------------- 6