IV SA/Gl 1030/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, , , po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. w J. na czynność Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia 9 października 2012 r. A S.A. w J. działając przez pełnomocnika zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach czynność Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] r., nr [...], stanowiąca ponowienie żądania z dnia [...] r., wydanego w trybie art. 23 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 8, 9 w związku z art. 27 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy do: 1. dokonania obliczeń i sporządzania zestawień porównawczych: - wynagrodzenia wypłaconego wszystkim nowoprzyjętym pracownikom, w stosunku do których pracodawca stosuje faktycznie warunki wynagrodzeń ustalone uchwałą nr [...] Zarządu A Spółki Węglowej S.A. z dnia [...] r.; - wynagrodzenia, jakie dla tych pracowników zostałyby przez pracodawcę naliczone, jeżeli zastosowałby dla tych pracowników dotychczasowe warunki wynagradzania (stosowane nadal dla pracowników zatrudnionych w poszczególnych jednostkach Spółki przed 14 lutego 2012 r.), z uwzględnieniem § 1 pkt 2 porozumienia zbiorowego z dnia 5 maja 2011 r. 2. Sporządzenie zestawienia zawierającego imię i nazwisko oraz dokładny adres zamieszkania wszystkich pracowników dla których sporządzone zostały wskazane w pkt 1 żądania w terminie 7 dni od dnia doręczenia żądania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zaznaczył, że pismem z dnia 7 września 2012 r. A S.A. w J. zażądała od organu uchylenia żądania z dnia [...] r., ze względu na naruszenie prawa odnosząc się merytorycznie do treści przywołanych przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowiących podstawę żądania. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] r., nr [...] ponowił żądanie z dnia [...] r. oraz w odrębnej korespondencji odniósł się do zarzutów podnoszonych przez spółkę, uznając, że nie są one uzasadnione. W dalszej części skargi pełnomocnik uznał, że zarówno żądanie z dnia [...] r., jak i żądanie z dnia [...] r. podtrzymujące treść uprzedniego, potraktować należy, jako jedną czynność organu w zakresie nałożenia na Spółkę obowiązków. W motywach skargi zaakcentowano, że droga sądowa w sprawie jest dopuszczalna, a to ze względu na treść, art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wskazała, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy, jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. Dlatego wystosowane przez organy inspekcji pracy żądanie jest innym niż określony w pkt 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi aktem lub czynnością. Nadto ma ono charakter indywidualny bowiem w sposób jednoznaczny wskazuje zindywidualizowanego adresata. Dodatkowo podniesiono, że owo żądanie nosi znamiona władczego działania właściwego organu administracji publicznej, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach Skarżącej. Nie jest ono natomiast wydawane w oparciu o prawa podmiotowe przysługujące temu organowi w relacjach prywatnoprawnych. Ponadto wskazano, że zaskarżona czynność organu dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa bowiem stwierdza istnienie po stronie skarżącej obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Dlatego w ocenie skarżącej w sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a co się z tym wiąże sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia skargi odniesiono się do podstaw oraz treści zaskarżonych czynności organów inspekcji pracy. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pacy w K. wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ przytoczył treść art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz wskazał, że żądanie inspektora Pracy wystosowane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 8 wyżej wskazanej ustawy ma na celu zwiększenie skuteczności działania inspekcji pracy, jest niejako narzędziem, które umożliwia uzyskanie informacji w sprawach istotnych związanych z przeprowadzaną kontrolą. Jest więc elementem kontroli i stanowi gwarancję prawa inspektora do żądania od konkretnych podmiotów informacji w sprawach objętych kontrolą. Organ wskazał, że postępowanie określone w art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest postępowaniem o szczególnych charakterze, stanowiącym jeden ze wstępnych etapów postępowania kontrolnego, w całości uregulowanym w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy, do którego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Organ zaznaczył, że ze względu na szczególność postępowania kontrolnego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego między innymi w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy żądanie objęte skargą nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Inspektor zaznaczył, że w postępowaniu kontrolnym organ nie rozstrzyga sprawy indywidualnej bowiem nie podejmuje rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Dopiero w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy kieruje środki prawne do kontrolowanego podmiotu, w tym środki podlegające zaskarżeniu w trybie określonym w przepisach szczególnych. Jednocześnie organ wskazał, że obowiązek zawarty w żądaniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w zakresie administracji publicznej zatem nie jest aktem lub czynnością z zakresu tej dziedziny. Konkludując organ administracji uznał, że w sprawie wyłączona jest kognicja sądów administracyjnych. W kolejnym piśmie procesowym pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w jego ocenie nie ma racji organ administracji uznając, że żądanie inspektora nie zostało podjęte w indywidualnej sprawie bowiem było ono skierowane do ściśle oznaczonego podmiotu oraz dotyczyło konkretnej sprawy jaką było żądanie sporządzenia przez skarżącą obliczeń i zestawień porównawczych. Tym bardziej uznać należy, że skarżona czynność dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo zaakcentowano, że żądanie ma charakter władczy (publicznoprawny), na co wskazuje po pierwsze wykładnia językowa czynności, to jest "żądania", zatem podejmowane ono jest w ramach władczego działania administracji. Dodatkowo w ocenie skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że do zaskarżenia czynności organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. konieczne jest obarczenie tej czynności sankcją określoną w przepisach administracyjnych, czy wykonalność żądania w trybie egzekucji administracyjnej. Jednocześnie zaznaczono, że zgodnie z pouczeniem zawartym w żądaniu w razie braku jego realizacji mogą zostać zastosowane sankcje na gruncie prawa karnego (art. 225 § 2 K.k.). Zatem niewykonanie żądania może skutkować sankcją bardziej dotkliwą niż środki, które mogą zostać zastosowane na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając powyższe na uwadze skarżąca podtrzymała argumentację zaprezentowaną w skardze. W odpowiedzi Okręgowy Inspektor Pracy w piśmie z dnia 3 stycznia 2013 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę dodatkowo podkreślając, że postępowanie kontrolne stanowi szczególny rodzaj postępowania, które jest odrębne od postępowania uregulowanego w K.p.a. Natomiast możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na postawie przepisów szczególnych przewidziana jest w przepisie art. 3 § 3 P.p.s.a. zgodnie z którym musi istnieć wyraźne wskazanie w przepisach szczególnych prawa do zaskarżenia danego aktu do sądu administracyjnego. Dodatkowo Organ wskazał, że organom inspekcji przysługuje uprawnienie jedynie do wniesienia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa utrudniania wykonywania kontroli (art. 225 § 2 K.k.) inny natomiast organ rozstrzyga o winie oraz karze za ewentualne popełnienie tego przestępstwa, nie można zatem mówić o sankcji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres kognicji sądów administracyjnych unormowany został w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 cytowanej ustawy. W myśl natomiast powołanego wyżej art. 3 sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 omawianego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na wstępie należy rozważyć jaki charakter ma postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.). Zgodnie z regulacją art. 21 wskazanej ustawy postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Zatem stwierdzić należy, że postępowanie kontrolne prowadzone przez inspekcję pracy ma swój odrębny przedmiot, którym jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10 (publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania organy Państwowej Inspekcji Pracy zostały wyposażone w pewne instrumenty umożliwiające dokonanie właściwych ustaleń faktycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że uprawnienia te wynikają wprost z przepisu ustawy. Zgodnie bowiem, z treścią art. 23 ust. 1 wyżej powołanej ustawy w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo: 1) swobodnego wstępu na teren oraz do obiektów i pomieszczeń podmiotu kontrolowanego; 2) przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, stanowisk pracy, maszyn i urządzeń oraz przebiegu procesów technologicznych i pracy; 3) żądania od podmiotu kontrolowanego oraz od wszystkich pracowników lub osób, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, a także osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz wzywania i przesłuchiwania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą; 4) żądania okazania dokumentów dotyczących budowy, przebudowy lub modernizacji oraz uruchomienia zakładu pracy, planów i rysunków technicznych, dokumentacji technicznej i technologicznej, wyników ekspertyz, badań i pomiarów dotyczących produkcji bądź innej działalności podmiotu kontrolowanego, jak również dostarczenia mu próbek surowców i materiałów używanych, wytwarzanych lub powstających w toku produkcji, w ilości niezbędnej do przeprowadzenia analiz lub badań, gdy mają one związek z przeprowadzaną kontrolą; 5) żądania przedłożenia akt osobowych i wszelkich dokumentów związanych z wykonywaniem pracy przez pracowników lub osoby świadczące pracę na innej podstawie niż stosunek pracy; 6) zapoznania się z decyzjami wydanymi przez inne organy kontroli i nadzoru nad warunkami pracy oraz ich realizacją; 7) utrwalania przebiegu i wyników oględzin, o których mowa w pkt 2, za pomocą aparatury i środków technicznych służących do utrwalania obrazu lub dźwięku; 8) wykonywania niezbędnych dla celów kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń sporządzanych na podstawie dokumentów, a w razie potrzeby żądania ich od podmiotu kontrolowanego; 9) sprawdzania tożsamości osób wykonujących pracę lub przebywających na terenie podmiotu kontrolowanego, a także osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, ich przesłuchiwania i żądania oświadczeń w sprawie legalności zatrudnienia lub prowadzenia innej działalności zarobkowej; 10) korzystania z pomocy biegłych i specjalistów oraz akredytowanych laboratoriów. Zatem sam ustawodawca określił, z jakich uprawnień inspektorzy mogą korzystać prowadząc postępowanie kontrolne. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze podmiot kontrolowany nie zostaje pozbawiony możliwości podważenia ustaleń dokonanych w toku kontroli, co więcej został wyposażony w możliwość sprzeciwienia się konkretnym czynnościom kontrolnym. W rozpoznawanej sprawie postępowanie kontrolne prowadzone jest bowiem również w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Ustawa ta wyposaża podmiot kontrolowany, prowadzący działalność gospodarczą w instrumenty służące ochronie tej działalności przed czynnościami kontrolnymi podjętymi przez organy z naruszeniem prawa, czy z jego przekroczeniem, czy też w związku z czynnościami zakłócającymi w sposób istotny działalność gospodarczą przedsiębiorcy (np. art. 77 ust. 4, 5 i 6, art. 80b, czy art. 84 c). Dodatkowo zaznaczyć należy, że stosownie do postanowień art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a; 2) kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8; 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Wprawdzie art. 12 ustawy stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), jednakże odesłanie to nie daje podstaw do uznania, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem administracyjnym. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym postanowieniu postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie tychże uprawnień i obowiązków. Zatem przyjąć należy, że w świetle wyżej cytowanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy całe postępowanie kontrolne, które uregulowane zostało w rozdziale 4 jest szczególnym postępowaniem, odrębnym w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach K.p.a. Głównie ze względu na cel, w jakim organy podejmują tą kontrolę, a którym jest, jak już wyżej zaznaczono, ustalenie stanu faktycznego. Z uwagi natomiast na ten szczególny charakter omawianego postępowania uznać trzeba, że nie tylko postanowienia wydane w jego toku, ale i inne czynności podejmowane przez organy inspekcji pracy nie zostały poddane kognicji sądów administracyjnych. Zauważyć bowiem przyjdzie, że samo dokonanie przez Inspektora ustalenia stanu faktycznego nie wpływa w żaden sposób na prawa i obowiązki jednostki poddanej kontroli. Ustalenia te nie kreują po stronie pracodawcy żadnych obowiązków o charakterze administracyjno -prawnym, następuje jedynie ustalenie stanu faktycznego, które znajduje swoje odzwierciedlenie w protokole kontroli stosownie do treści art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W świetle treści wyżej powołanego art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stwierdzić należy stanowczo, iż postanowienia wydawane w toku kontroli nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki. Całe postępowanie kontrolne ma na celu jedynie ustalenie stanu faktycznego. Dopiero w następstwie, już po przeprowadzeniu kontroli inspektor pracy może zastosować środki o których mowa w art. 33, a więc wpływać na prawa i obowiązki jednostki kontrolowanej. W niniejszej sprawie skarżąca uczyniła przedmiotem skargi żądanie przedłożenia stosownych dokumentów i zestawień niezbędnych do przeprowadzenia przez Państwową Inspekcję Pracy kontroli w zakresie przestrzegania prawa pracy. Zaskarżona czynność wydana została w ramach uprawnień przyznanych organom kontroli w drodze ustawy i nie może zostać uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Czynność ta nie kształtuje bowiem bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Dopiero ustalenia poczynione przez organy Inspekcji w toku kontroli stanowią podstawę podjęcia przez te organy władczych działań w stosunku do kontrolowanego podmiotu. Dodatkowo, jak już wcześniej wskazano, skierowane do Skarżącej żądanie wynika bezpośrednio z przepisu prawa i służy prawidłowemu przeprowadzeniu kontroli. Gdyby organy Inspekcji Pracy nie zostały wyposażone w możliwość żądania od przedsiębiorców kontrolowanych określonych dokumentów w istocie kontrola ta mogłaby okazać się iluzoryczna. Jednocześnie odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, a związanej z władczym charakterem zaskarżonego żądania wskazać przyjdzie, że niewykonanie obowiązku przedstawienia Inspekcji żądanych dokumentów nie rodzi żadnych bezpośrednich konsekwencji dla podmiotu kontrolowanego w zakresie prawa administracyjnego. Jak już wskazano, dopiero ustalenia poczynione w toku kontroli mogą skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Dodatkowo istniejące po stronie organu uprawnienie do złożenia zawiadomienia do organów ścigania o popełnieniu przez kontrolowany podmiot przestępstwa z art. 225 § 2 k.k. nie może być utożsamiane z sankcją administracyjną. Badanie bowiem zaistnienia znamion popełnienia tego przestępstwa należy do organów ścigania oraz sądu powszechnego. Zatem to w karnym postępowaniu mogą ujawnić się niejako konsekwencje nieudzielanie inspektorowi żądanych danych oczywiście jeżeli ustalone zostanie, że znamiona czynu zabronionego określonego w treści art. 225 § 2 k.k. zostały spełnione. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 P.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowią o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji pracy w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów K.p.a. nie daje do tego podstawy. W tym stanie rzeczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec tego należało uznać ją za niedopuszczalną, co w świetle regulacji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi przesłankę jej odrzucenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.