III SA/Kr 480/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak SO (del.) Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "Szpitala Miejskiego w R" Spółka z o.o. w R na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szpital Miejski w R sp. z o.o. z siedzibą w R zwany dalej skarżący, wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 marca 2012 roku znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2012 r. znak: [...] w przedmiocie obciążenia skarżącego opłatą za czynności kontrolne w kwocie 80,20zł. Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, zwanej dalej u.p.i.s.) oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykazującego, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 u.p,i.s. Zdaniem skarżącego organ orzekający błędnie przyjął, iż organ I instancji wydając decyzję dokonywał czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, organ w sentencji decyzji wyraźnie wskazał, że obciąża skarżącego opłatą za czynności kontrolne. Tymczasem będący podstawą wydania decyzji art. 36 u.p.i.s. nie przewiduje możliwości obciążania określonych podmiotów opłatą za czynności kontrolne. Opłaty mogą być pobierane wyłącznie za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zgodnie art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, wobec powyższego skoro brak w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego obciążenie Skarżącego opłatą za czynności kontrolne, to należy uznać, że organ I instancji naruszył wskazany przepis art. 6 k.p.a. Natomiast art. 3 u.p.i.s. stanowi "do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie; uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej; inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego - w związku z użyciem zwrotu "w szczególności" nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Zwrot "w szczególności" nie oznacza jednak dopuszczalności domniemywania kompetencji nadzorczych. Zwrot ten wskazuje jedynie na to, że zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może być regulowany również innymi przepisami rangi ustawowej regulującymi kompetencje nadzorcze Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wobec powyższego zdaniem skarżącego skoro decyzja nr [...] z dnia [...] 2011 r. znak: [...] nie mieści się w kompetencjach nadzorczych organów orzekających z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określonych w przepisach rangi ustawowej innych niż art. 3 u.p.i.s., to nie ma podstaw do przyjęcia, że za wydanie tej decyzji należała się opłata w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Organ odwoławczy natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że na podstawie złożonego podania przez Inwestora: o wydanie decyzji dla Chirurgii jednego Dnia w R, zgodnie z art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania i inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w związku ze sprawowaniem bieżącego o zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należna jest opłata w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zakres przedmiotowej działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej określają przepisy art. 3 i 4 u.p.is. W niniejszej sprawie czynności dokonane przez PIS kwalifikują się do czynności z zakresu zapobiegawczego.. Stosownie do art. 36 ust 1 u.p.i.s. tego przepisu za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2 art. 36 w/w ustawy dotyczy bieżącego nadzoru sanitarnego i stanowi, iż opłat nie pobiera się, jeżeli w wyniku badań i innych czynności nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zdaniem organu odwoławczego skoro decyzja została wydana na podstawie analizy dokumentacji oraz przeprowadzonej kontroli w obiekcie, tak, więc bez wątpienia czynności te można zaliczyć do czynności wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W związku z czym koszty wykonania czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego ponosi strona. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zasadność rozstrzygnięcie, czy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawidłowo zakwalifikowały wykonane czynności w obiekcie u skarżącego do czynności z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, a nadto czy wykonane czynności można zaliczyć do badań laboratoryjnych lub innych czynności wykonywanych przez właściwy organ. W rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Zdaniem Sądu do ustalenia spornej opłaty nie było wystarczające samo tylko zaliczenie określonej działalności organu do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Z treści tego przepisu, bowiem jednoznacznie wynika, że omawianą opłatę pobiera się, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie jest to, więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ w związku ze sprawowaniem sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Oznacza to, że opłaty nie pobiera się za każdą czynność, lecz jedynie za czynności ściśle określone w ust 1 art. 36.u.p.i.s. W ocenie Sądu odnosząc te uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie wskazać należy, że do czynności, za które pobiera się opłaty nie może należeć opisana w decyzji analiza dokumentacji oraz przeprowadzona kontrola w obiekcie. W podobnej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 marca.2009r r. sygn. akt III SA/Kr 64/09). W ocenie tego Sądu art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851) sam w sobie nie stanowi katalogu kompetencji, lecz określa jedynie sfery działalności Inspekcji Sanitarnej. Nie jest on, więc samodzielnym źródłem kompetencji, a co najwyżej, jako element rekonstrukcji właściwej normy prawnej, stanowi jeden z przepisów współtworzących kompetencje. W przepisie art. 36 ust. 1 ustawy nie skonkretyzowano, o jakie "inne czynności" chodzi nie oznacza, że pod nazwą tą kryją się wszystkie działania wszystkich osób zatrudnionych w stacji, jak również zadania orzecznicze organu. Tak dowolne rozumienie przepisu oznaczać by musiało konieczność pobierania opłat za każde działanie organu, w tym np. za sporządzenie pisma przekazującego organowi II instancji zażalenie strony na postanowienie, lub też za "samo wydanie" każdej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu opłata za badania i inne czynności ma stanowić równoważnik kosztów ich "wykonania". "Wykonanie" zaś racjonalnie odnosić można do takiej aktywności, która polega na ingerencji w rzeczywistość, a nie na samej ocenie tej rzeczywistości i to w sferze orzeczniczej. Jeśli jedynym efektem oceny dokonywanej przez organ ma być wydanie przez tenże organ aktu administracyjnego, to dla określenia "wykonanie" nie ma desygnatu, nie może by więc mowy o kosztach tego wykonania. Analizowany przepis nie przewiduje pobrania opłaty za wydanie decyzji. Wskazane w przepisie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" zamykają się w grupie czynności, które powstały w związku z wydawaną decyzją. Tak zredagowany przepis wskazuje na wyjątkowość powstania pewnych specjalnych kosztów i nie może być traktowany, jako podstawa do żądania od inwestora, zwrotu kosztów wydania decyzji, do czego w istocie doszło. W tych warunkach Sąd uznał, że do pobrania opłaty za czynności opisane w decyzji, doszło z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy w niniejszej sprawie dopuściły się obrazy art. 264 § 1 kpa wydając orzeczenie w formie decyzji, zamiast w formie postanowienia. W przedmiocie kosztów postępowania organy orzekają postanowieniem, od którego stronie służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W oparciu o art. 152 p.p.s.a., orzeczono, że decyzje nie mogą być wykonana.