II SA/Wr 650/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w Ś. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji nakładającej, celem doprowadzenia samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 134 k p a po rozpoznaniu odwołana A. S. A. z siedzibą przy ul. W. [...] w Ś. - reprezentowanej przez adw. E. S. – od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o znaku [...] z dnia [...] r., którą nałożono na skarżącą określony obowiązek, celem doprowadzenia samowolnych robót budowlanych, polegających na przebudowie zlokalizowanego na działce nr 156/8 przy ul. W. [...] budynku hotelowo-socjalnego do stanu zgodnego z prawem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 9 stycznia 2012 r. do 9organu pierwszej instancji wpłynął wniosek spólki o legalizację samowolnych robót budowlanych związanych z przebudową zlokalizowanego na działce nr 156/8 przy ul. W. [...] w Ś. budynku hotelowo-socjalnego na budynek biurowo-socjalny wraz z zapleczem warsztatowomagazynowym dla potrzeb własnych. W związku z tym organ I instancji wszczął na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie zlokalizowanego na działce nr 156/8 przy ul. W. [...] w Ś. budynku hotelowo-socjalnego, po czym w dniu 10 lutego 2012 r. przeprowadził na nieruchomości dowód z oględzin, w toku których ustalono, że w budynku, w poziomie parteru, wykonano następujące roboty budowlane: wyburzono część ścianek działowych, wykonano nowe ścianki działowe z płyt gipsowo-kartonowych oraz z bloczków typu .siporex", przegrodzono ciąg komunikacyjny ścianą z płyt gipsowo-kartonowych, przebudowano instalacje (wodną, kanalizacyjną, c. o i elektryczną), w całym budynku wymieniono stolarkę okienną z zachowaniem wymiarów otworów, wymieniono podłoża pod posadzkami wraz z wykonaniem izolacji, termoizolacji i posadzek, obłożono ściany płytami gipsowokartonowvmi na kleju. Wzmiankowane roboty wykonane zostały w latach 2008-2010, przy czym inwestor nie ubiegał się w związku z zamiarem ich przeprowadzenia o zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji wstrzymał w drodze postanowienia z dnia [...] r. (znak [...]) prowadzenie robót, nakazując jednocześnie inwestorowi zabezpieczenie miejsca wykonywania robót przed dostępem osób postronnych i wpływami warunków atmosferycznych oraz zobowiązując go do przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej dotyczącej robót już zrealizowanych. Pomimo upływu wyznaczonego terminu strona nie przedozyła w inspektoracie wymaganego opracowania. W konsekwencji organ pierwszej instancji wydał opisaną na wstępie decyzję. Na tę decyzję zostało złożone z kolei odwołanie. Po analizie zgromadzonego w rzeczonej sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy uznał odwołanie za niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż wskutek popełnionego przez organ I instancji błędu procesowego kwestionowane orzeczenie nie weszło do obrotu prawnego. Organ odwoławczy zwraca uwagę na fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji doręczona została przez ten organ M. D.-Z. i adwokat E. S.. Jak wynika z rozdzielnika decyzji - w zastępstwie inwestora, tj. Jako jego pełnomocnikowi. W świetle zawartości akt sprawy działania takiego nie można jednak uznać za uprawnione. W aktach sprawy brak mianowicie pełnomocnictwa uprawniającego M. D.-Z. do reprezentowania strony skarżącej w sprawie będącej przedmiotem rozparzenia. W aktach znajduje się jedynie pełnomocnictwo, udzielone M. D.-Z. do reprezentowania spółki "w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku hotelowo-socjalnego", jak również pełnomocnictwo do występowania w imieniu spółki "w sprawie przebudowy budynku warsztatowomagazynowego". Nie sposób doszukać się natomiast pełnomocnictwa uprawniającego M. D.-Z. do działania w imieniu spółki w sprawie, w której skarżone orzeczenie zapadło, tj. w sprawie przebudowy zlokalizowanego na działce nr 156/8 przy ul. W. [...] w Ś. budynku hotelowo-socjalnego, ani w formie samodzielnego dokumentu, ani też w postaci stosownej wzmianki w protokole z oględzin. Po drugie, w aktach brak również pełnomocnictwa, które uprawniałoby adw. E. S. do reprezentowania inwestora. Skoro zatem organ I instancji doręczył decyzję osobom, które nie legitymowały się, jak wynika z akt sprawy, prawem do reprezentowania strony, nie doręczając jej jednocześnie samej stronie, jednoznacznym pozostaje, wobec faktu, iż krąg stron niniejszego postępowania ogranicza się do jednej tylko strony, tj. inwestora, że przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Zgodnie z dyspozycją art. 110 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że to doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Skoro w niniejszym przypadku nie doszło do skutecznego prawnie doręczenia jedynej stronie postępowania oprotestowanego rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie to do obrotu prawnego wprowadzone nie zostało. Ponieważ zaś nie istnieje możliwość zaskarżenia decyzji która z prawnego punktu widzenia nie istnieje, niewątpliwą pozostaje zasadność uznania stosownie do przepisu art. 134 kpa odwołania za niedopuszczalne. Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. W skardze zarzucono rażące naruszenie prawa a to: art. 104, art. 109 i art.110 kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu I instancji doręczona pełnomocnikowi strony nie weszła do obrotu prawnego, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania, art. 40 § 2 kpa przez wadliwe przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie została stronie prawidłowo doręczona, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego - co pozostaje w sprzeczności z przepisami kpa wskazanymi w pkt 1 skargi. Wskazując na wypunktowane naruszenia skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na treść art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę (jej pełnomocnika) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W L. z dnia [...]r. Zdaniem tego organu zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 kpa. Wedle organu decyduje o tym fakt, że w jego ocenie decyzja organu I instancji nie doręczona została stronie, lecz jej pełnomocnikowi w czasie gdy nie legitymował się on pełnomocnictwem, tym samym, według strony przeciwnej "inkryminowana" decyzja nie została doręczona w rozumieniu art.110 kpa a więc nie weszła do obrotu prawnego, zatem nie istniała możliwość wniesienia odwołania wobec braku przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ strony przeciwnej wskazał także, że w niniejszym postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, pełnomocnik strony wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, jednak pozostawione zostało ono bez rozpoznania z uwagi na nie przedłożenie na wezwanie organu pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony. Zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów wskazanych na wstępie. Jeżeli bowiem założyć, że decyzja organu I instancji nie została dotąd doręczona stronie lecz innemu podmiotowi, to dla strony nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, co miałoby znaczenie, gdyby strona domagała się doręczenia jej decyzji organu I instancji, celem wniesienia odwołania, wskazując na wadliwe dotąd doręczenie decyzji organu I instancji. Fakt ewentualnego wadliwego doręczenia nie oznacza zatem, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Takiej sytuacji nie przewiduje żaden przepis kpa. Stwierdzenie zaś niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Wbrew przy tym twierdzeniom organu, strona nie tylko nie kwestionowała faktu prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji ustanowionemu pełnomocnikowi, lecz wielokrotnie potwierdzała ten fakt umocowania. W związku natomiast z nie rozpoznaniem przez organ II instancji zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. wydane w niniejszej sprawie, pełnomocnik strony skarżącej wniósł zażalenie na bezczynność organu przedkładając po raz kolejny potwierdzenie zakresu udzielonych pełnomocnictw z dnia 19 stycznia 2012 r. oraz z dnia 2 marca 2012r. Główny inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia [...]r. uznał zażalenie pełnomocnika strony na bezczynność w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji za uzasadnione. Wbrew sugestiom strony przeciwnej, to wolą strony było aby skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstały z chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy, czyli za pośrednictwem pełnomocnika. Jeśli organ odwoławczy pomimo braku w tym zakresie zastrzeżeń strony, miał własne wątpliwości, winien zwrócić się do strony ze stosowanym zapytaniem, a nie bezpodstawnie zamykać stronie prawo do rozpoznania odwołania. Odmowa jego rozpoznania powoduje bowiem, że wbrew stanowisku organu, wprowadzona została do obrotu i pozostaje w nim decyzja organu I instancji. Na marginesie strona skarżąca podnosi, że gdyby w ślad za organem przyjąć, że ze względu na wadliwość doręczenia decyzji organu I instancji, postępowanie odwoławcze było bezprzedmiotowe wobec braku przedmiotu zaskarżenia (stanowisko organu) wówczas postępowanie .sprawie winno zostać umorzone w trybie decyzji z art. 105 §1 kpa. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym to postanowieniem na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania inwestora od decyzji organu pierwszej instancji. Przystępując do analizy złożonego odwołania, w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (a z takim – jak wynika z uzasadnienia postanowienia – mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu), obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Jak wskazuje kodeks postępowania administracyjnego odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo jej wydania nie została stronie ogłoszona lub w sposób prawidłowy, czyli zgodny z wymogami procedury, doręczona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno - techniczną. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści omawianego przepisu wynika zatem jednoznacznie, iż przepis ten rozróżnia niedopuszczalność odwołania od uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie odrębne i niezależne od siebie instytucje procesowe (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97; czy też wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., I SA/Lu 602/97, niepublikowany). Inne są przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne przy stwierdzaniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż (zdaniem sadu) uznanie przez organ odwoławczy, że złożone przez skarżącego odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych należy uznać za co najmniej przedwczesne. Jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, organ pierwszej instancji kwestionowaną decyzję doręczył (także) M. D.-Z., uznając prawidłowość jej pełnomocnictwa (k. 10 a? akt organu pierwszej instancji). Jak dalej wskazują akta tego organu, załącznikiem nr 1 do protokołu oględzin jest pismo, w którym (między innymi) spółka A. upoważnia M. D. do "reprezentowania spółki w postępowaniu wszczętym na wniosek spółki w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku hotelowo- socjalnego do dalszego reprezentowania spółki w tym postępowaniu". Natomiast treść uzasadnienia decyzji, od której odwołała się strona nie budzi wątpliwości, że została ona wydana właśnie w toku postępowania wszczętego na wniosek inwestora. Należy zatem uznać, że aby jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie czy istotnie decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego należy ustalić treść pełnomocnictwa udzielonego M. D.. Jeśli organ odwoławczy dochodzi do odmiennych, niż organ pierwszej instancji wniosków, winien w pierwszym rzędzie, w trybie art.64 par. 2 kpa wezwać do uzupełnienia pełnomocnictwa lub wyjaśnienia jaki jest jego zakres i dopiero potem podjąć stosowne kroki prawne. Reasumując, skarga wobec swej zasadności podlegała uwzględnieniu, stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt c ppsa. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, a p. II wyroku w art. 152 tej ustawy.