I SA/Wa 1518/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. H. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. H. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], utrzymał zaskarżoną decyzji w mocy. Decyzja powyższa zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] (dawna nazwa "[...]") stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 w całości zabudowana budynkiem mieszkalnym i część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 - zgodnie ze świadectwem Sądu Okręgowego w W., Wydziału Hipotecznego z dnia [...] sierpnia 1946 r.- stanowiła współwłasność: B. B. w 1/3 części, Z. M. i I. M. w równych częściach w 1/3 części oraz W. B. w 40% i S. J. w 60% co do pozostałej 1/3 części. W dniu 15 kwietnia 1941 r. na mocy aktu notarialnego Rep. [...] W. B. darował 40% praw do wyżej opisanej nieruchomości swojemu synowi B. B. Nieruchomość powyższa objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwany dalej "dekretem warszawskim". Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło natomiast w dniu 16 sierpnia 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy na podstawie Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R.P. Nr 6 poz. 43). W dniu 18 maja 1948 r. pełnomocnik dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, B. B. i W. B. działającego w imieniu nieletniego B. B. i S. J., adwokat M. G. złożył do Zarządu Miejskiego W. wniosek przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Orzeczeniem z dnia [...] września 1953 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], stwierdzając jednocześnie przejęcie na własność gminy W. wszystkich budynków położonych na tej nieruchomości. Orzeczenie to utrzymane zostało w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1995 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1953 r. z wyłączeniem określonych w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych oraz udziałów w przypadającym tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali. Na skutek wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 6 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1431/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1995 r. Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1954 r. w części sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1953 r. za wyjątkiem określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 1948 r. złożonego przez adwokata M. G. działającego w imieniu dawnych właścicieli B. B. i W. B. działającego w imieniu i na rzecz nieletniego B. B. i S. J., ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części w zabudowanym gruncie o powierzchni [...] m2, położonym w W. przy ul. [...], działka nr ew. [...] na rzecz E. K. w udziale wynoszącym 10/30 części, T. S. w udziale wynoszącym 6/30 części, A. C. w udziale wynoszącym 5/30 części, A. N. w udziale wynoszącym 5/30 części i B. K. w udziale wynoszącym 4/30 części. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Prezydent W. wskazał, że powyższy grunt objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...], przyjętym Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), dla którego plan ustala zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Protokołem z dnia [...] lipca 2008 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] przekazał z dniem [...] lipca 2008 r. w zarząd i administrację następcom prawnym dawnych współwłaścicieli udziały w budynku mieszkalnym położonym w W. przy ul. [...]. W budynku tym sprzedane zostały cztery lokale mieszkalne (nr [...],[...],[...] i [...]). Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wniosła M. H. kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji, a przede wszystkim niewyjaśnienie prawidłowości pełnomocnictwa z dnia [...] maja 1948 r. udzielonego adwokatowi M. G., jak również kwestii ewentualnego odszkodowania dla B. B. lub I. B. za mienie pozostające w Polsce na podstawie Układu między rządem Stanów Zjednoczonych, a rządem PRL dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, sporządzonym w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ wskazał ponadto, że zarzuty odwołania uznać należy za bezzasadne. Odnosząc się do kwestii prawidłowości pełnomocnictwa z dnia [...] maja 1948 r. podniósł, że problem ten był już badany przez Prokuraturę Rejonową W. i w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. uznano, że W. B., B. B. i S. J. mogli udzielić pełnomocnictwa w każdym czasie i mogło być to pełnomocnictwo ogóle bądź szczególne do reprezentowania w konkretnej sprawie, a osoby go udzielające nie musiały przebywać w Polsce. Pełnomocnictwo to jest więc, zdaniem organu, rodzajem opisu-kopii, a nie pełnomocnictwem w dzisiejszym tego słowa rozumieniu. Zdaniem SKO bezspornym faktem jest, że zarówno W. B., jak i B. B. żyli w 1948 r., a adw. M. G. w 1948 r. posiadał uprawnienia do wykonywania zawodu adwokata. Organ wskazał poza tym, że również Prokuratura Okręgowa w W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] uznała, że nie ma bezspornych dowodów na to, że adw. M.G. nie był umocowany do reprezentowania B. B. Ponadto jak wynika z pisma Ministerstwa Finansów Departamentu Finansów Resory z dnia [...] stycznia 2012 r. z posiadanej dokumentacji nie wynika ażeby B. B., W. B. i G. B. zostało przyznane odszkodowanie w ramach międzynarodowych układów indemnizacyjnych za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. M. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegające na uznaniu istnienia pełnomocnictwa rzekomo udzielonego w dniu [...] maja 1948 r. adwokatowi składającemu wniosek dekretowy, przez osobę, która w tym samym czasie przebywała w USA; - nieważność postępowania polegająca na nie rozpoznaniu wniosków mieszkańców budynku przy ulicy [...] oraz Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania; - naruszenie przepisu art. 33 § 3 kpa polegające na uznaniu, jako właściwego odpisu pełnomocnictwa z dnia [...] maja 1948 r., sporządzonego przez adwokata w sytuacji, gdy uczestniczka postępowania w piśmie złożonym do akt sprawy zakwestionowała istnienie oryginału dokumentu, podając dowody nieobecności w kraju osoby B. B. w czasie, gdy pełnomocnictwo rzekomo miało być udzielone; - naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa polegające na pominięciu oceny materiału dowodowego, a w szczególności na nie wykazaniu przyczyn uznania za niewiarygodne dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących nieobecności w kraju B. B. w czasie, gdy miał udziela pełnomocnictwa. W uzasadnieniu swojej skargi podniosła, że jej zdaniem zasadniczym elementem pozostającym do wyjaśnienia jest okoliczność, czy postępowanie o zwrot nieruchomości może być prowadzone na podstawie sporządzonego w dniu [...] maja 1948 r. dokumentu pełnomocnictwa w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że osoba rzekomo podpisująca w tym dniu w Warszawie oryginału dokumentu pełnomocnictwa, nie mogła go podpisać, gdyż od września 1939 r. aż do chwili śmierci przebywała poza granicami Polski. Wskazała przy tym, że B. B. w sprawie o uchylenie postanowienia o uznanie go za zmarłego przyznał, że w 1948 r. nie przebywał w Polsce. Podniosła poza tym, że organ administracji powinien we własnym zakresie czynić ustalenie faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r. ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać jedynie na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/05, Lex nr 196286). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 kpa oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie, lecz ograniczył się jedynie do krótkiej oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji oraz powołania się na dwa orzeczenia Prokuratury Rejonowej i Okręgowej. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się natomiast do stawianych przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzutów, których istota sprowadza się przede wszystkim do prawidłowości pełnomocnictwa z dnia [...] maja 1948 r., na którego podstawie złożony został wniosek dekretowy w imieniu pierwotnych właścicieli nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zamiast dokonać rozważań w tym zakresie, zaprezentowało cytat z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] marca 2010 r., sygn. [...] o umorzeniu śledztwa w sprawie nadużycia obowiązków i niedopełnienia obowiązków w związku ze zwrotem na rzecz byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej przez pracowników Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] w którym to postanowieniu prokurator nie nawiązuje merytorycznie, zdaniem Sądu, do prawidłowości kwestionowanego w odwołaniu pełnomocnictwa, a jedynie ogólnie stwierdza, że w dacie jego wystawienia adwokaci byli osobami uprawnionymi do sporządzania odpisów dokumentów. Okoliczność ta jednak nie była natomiast w ogóle podnoszona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w postanowieniu powyższym prokurator, jako argument na potwierdzenie prawdziwości i prawidłowości kwestionowanego pełnomocnictwa, przywołuje inne orzeczenie prokuratorskie (z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...]), które odnosi się do zupełnie innego dokumentu, a mianowicie do pełnomocnictwa udzielonego przez I. B. E.K., w zupełnie innym miejscu i czasie. Uznać zatem należy, że "przepisany" w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, fragment postanowienia prokuratora rejonowego nie jest stanowiskiem wiążącym w sprawie w myśl zasady wyrażonej w art. 11 kodeksu postępowania cywilnego. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, w sprawie niniejszej warunkiem ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w oparciu o przepis art. 7 dekretu warszawskiego było skuteczne złożenie wniosku przez osobę uprawnioną. Organy obu instancji orzekające niniejszej sprawie zaniechały jednak ustalenia czy B. B., W. B. i S. J. w ogóle udzielili pełnomocnictwa upoważniającego adwokata M. G., do wystąpienia w ich imieniu z ww wnioskiem, a co za tym idzie czy mógł być sporządzony jego odpis. Poza wszystkim wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. stanowiące wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy wniosek ten nie został przez organ pierwszej instancji w ogóle rozpoznany, co mogło mieć istotny wpływ na wynik, toczącej się przed tym organem sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w sprawie niniejszej doszło do uchybień procesowych, w tym przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, a przede wszystkim rozpoznają wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.