II SA/Rz 1158/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 1158/12 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. M.M. zwróciła się Burmistrza P. o przyznanie jej zapomogi zdrowotnej ze środków przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Burmistrz P. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował wnioskodawczynię, że wnioskowana zapomoga zdrowotna w formie pieniężnej nie została jej przyznana. Jako wyjaśnienie organ podał, że nie posiada legitymacji uprawniającej do korzystania z pomocy zdrowotnej wymienionej w § 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy Przecław nr [...] z [...] marca 2007 r., gdyż świadczenie emerytalne pobierane przez wnioskodawczynię nie jest świadczeniem nauczycielskim, w związku z czym nie ma możliwości udzielenia przedmiotowej pomocy, wynikającej wyłącznie z przepisów Karty Nauczyciela. M.M. w zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podała, że świadczenie zdrowotne przysługuje jej na podstawie art. 72 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela, a także na podstawie § 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy Przecław nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przeznaczania środków finansowych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli i nauczycieli emerytów, korzystających z opieki zdrowotnej. Wniosła o uchylenie odmowy przyznania zapomogi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia M.M. na pismo Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że treść art. 72 Karty Nauczyciela wskazuje, iż organy prowadzące szkoły są zobowiązane do przeznaczania corocznie w budżetach odpowiednich środków finansowych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli a także określenia rodzajów świadczeń oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania są określane przez organ prowadzący szkołę w stosownej uchwale. Regulamin przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli wprowadzany jest uchwałą samorządową w formie aktu prawa miejscowego, podlegającego ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Kompetencja w tym zakresie została przyznana organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (art. 91d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela). Ustawa nie przewiduje jednak zastosowania do realizacji art. 72 Karty Nauczyciela trybu administracyjnego. Decyzja o przyznaniu pomocy zdrowotnej nie ma charakteru decyzji administracyjnej, nawet jeśli ustalany jest tryb odwoławczy od decyzji odmownych w zakresie przyznawanych zapomóg. Jeżeli decyzje w sprawie przyznania zapomogi leżą w kompetencjach komisji, odwołanie przysługuje do dyrektora szkoły. Jeśli zapomogi przyznaje dyrektor, wprowadza się możliwość odwołania do organu prowadzącego szkołę. Przepisy nie wymagają jednak, by postępowanie w sprawie przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli miało tryb dwuinstancyjny. Nauczyciel zawsze jednak może dochodzić swoich praw przed sądami pracy. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, to organ drugiej instancji jest zobligowany do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W skardze na wskazane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.M. podała, że w zawodzie nauczycielskim przepracowała 34 lata, na emeryturę przeszłą w 1984 r., a w 1998 r. zawiesiła emeryturę i przeszła na rentę rodzinną po śmierci męża, gdyż było to korzystniejsze. Składając wniosek o zapomogę dołączyła wymagane dokumenty. Zwróciła się do Sądu o wyjaśnienie, czy świadczenie, jakie teraz pobiera pozbawia ją prawa do zapomogi zdrowotnej gwarantowanej w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Mając na względzie wyżej przestawiony zakres kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w tym przypadku postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem decyzja administracyjna w kilku miejscach, jednak nie zawiera definicji tego pojęcia. Art. 104 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter władczość, oraz podwój na konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekają o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Stwierdzić należy, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Istnieją także decyzje w ujęciu procesowym, która kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu, załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA1163/81 z aprobującą glosa J. Borkowskiego OSP;1982, z.9, poz. 169). Pogląd ten nadal pozostaje aktualny. Przepis art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.). zwana dalej Kartą Nauczyciela stanowi, że niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznacza corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób jej przyznawania. Przepis art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.) w sprawach reglamentacji środków na pomoc zdrowotną nauczycieli poza system świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego nie stanowi podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada na organ prowadzący szkołę do zarezerwowania corocznie w budżetach odpowiednich środków na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, a także określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Ustawodawca w Karcie Nauczyciela, tam, gdzie przewidział wydanie decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie to zastrzegł, tak jak na przykład w sprawach nadania stopnia awansu zawodowego (por. art. 9b Karty Nauczyciela). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że przywołany przepis art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela nie może być podstawą materialnoprawną do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania pomocy zdrowotnej dla nauczyciela. Oznacza to, że nazwanie danego aktu (czy tez pisma) decyzją, jak to następuje w języku potocznym nie powoduje, że jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. Tym kryteriom, w szczególności wobec braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej nie spełnia pismo Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2012 r. informujące o odmowie przyznania pieniężnej zapomogi zdrowotnej. Kwestionowane odwołaniem pismo nie jest decyzją wydawaną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wystąpić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie niedopuszczalność odwołania zaistniała z przyczyn przedmiotowych, gdyż odwołanie zostało wniesione od aktu, który nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.07.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 268/10, LEX nr 669482). Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.