II SA/Wa 1979/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. I. S. wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent W. przyznał I. S. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] grudnia 2010 r. do [...] maja 2011 r. w wysokości 228 zł 15 gr miesięcznie. Dodatek został wypłacony za miesiące grudzień 2010 r. oraz styczeń, luty i marzec 2011 r. I. S. w deklaracji o dochodach wykazała, że jedynym jej i wnuka dochodem w okresie pełnych trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku jest emerytura ZUS w wysokości 706 zł, 29 gr miesięcznie. Podała, że wnuk – P. M. jest na jej całkowitym utrzymaniu, nie pracuje i nie osiąga dochodu. Nie przedstawiła dochodu P. M. z pracy dorywczej w okresie sierpień, wrzesień oraz październik 2010 r. w wysokości 2500 zł Okoliczność ta spowodowała, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. wznowiono postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości ww. ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. o przyznaniu I. S. dodatku mieszkaniowego na okres od [...] grudnia 2010 r. do [...] maja 2011 r. i na podstawie art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2010 r., przyznał dodatek mieszkaniowy w wysokości 94,99 zł miesięcznie za okres od dnia [...] listopada 2010 r. do [...] maja 2011 r. Organ wskazał, że do wyliczenia dodatku mieszkaniowego powinien być uwzględniony faktyczny dochód osiągnięty w ww. okresie, tj. 4618,87 zł. Różnica pomiędzy wysokością dodatku przyznanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. i wypłaconego za 4 miesiące, tj. 228,15 zł a dodatku, który powinien być wypłacony, tj. 94,99 zł wynosi 133,16 zł. Organ podał, że dodatek pobrany nienależnie zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wnioskodawca obowiązany jest zwrócić w podwójnej wysokości, czyli łącznie kwotę 1065,28 zł. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. I. S., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podała, że złożyła deklarację zgodnie z prawdą i posiadaną wiedzą. Nie wiedziała o pracach dorywczych wnuka i przypuszcza, że dochody przeznaczył na potrzeby swojego małoletniego syna. Od wnuka nie otrzymywała żadnych pieniędzy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Przesłanką wznowienia postępowania w sprawie niniejszej było wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Taką okolicznością istniejącą w dacie wydania decyzji, a nieznaną organowi orzekającemu, był fakt, iż pozostający w gospodarstwie domowym ze skarżącą wnuk P. M. uzyskiwał dochody, a nie pozostawał na jej całkowitym utrzymaniu, tak jak skarżąca wskazała w złożonym wniosku i deklaracji. Istnienie tej okoliczności, ujawnionej już po wydaniu decyzji wpłynęło na jej treść. Uznając, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego I. S. i po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. i orzekł na nowo o istocie sprawy. Rozpoznając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, organ I instancji uwzględnił zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy – średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy nie daje możliwości ustalenia średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w inny sposób niż poprzez uwzględnienie dochodów za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że oświadczenie o dochodach złożyła zgodnie z posiadaną wiedzą. Oświadczenie wnuka, że osiąga dochody było dla niej zaskoczeniem, nie łożył on na utrzymanie mieszkania, a gdy przyjeżdżał do kraju, był na jej utrzymaniu. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Artykuł 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) stanowi, kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez I. S. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w wyniku wznowienia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego I. S. Nie ulega wątpliwości, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem, ani wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W literaturze przedmiotu, w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, wyodrębnia się dwa zasadnicze etapy. W pierwszym (wyjaśniającym) bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Drugi etap (właściwy) rozpoczyna się po wydaniu postanowienia o wznowieniu i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia oraz zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Po ustaleniu podstaw wznowienia organ administracji winien zatem dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Jest to postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Organ musi przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. Jak podkreśla NSA: "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana." (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, OSP 1985, z. 5, poz. 95). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że organy obu instancji nie zrealizowały w niej powinności prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, stosownie do decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., zostało wznowione, albowiem organ otrzymał informację o złożonym oświadczeniu przez wnuka skarżącej P. M., iż pracuje dorywczo i z tego tytułu osiąga dochody. Skarżąca wielokrotnie podkreślała, że nic o tym nie wiedziała, a wnuk P. M. był na jej utrzymaniu i tym samym nie uczestniczył w kosztach utrzymania mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustosunkowało się do twierdzeń zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Wbrew obowiązującym zasadom, zgodnie z którymi obowiązkiem organu odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, ale ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie przeprowadziło postępowania dowodowego w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ocenie materiału dowodowego nie można poprzestać na wyrażeniu wątpliwości, lecz stanowisko organu w tym zakresie musi być stanowcze. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne było ustalenie, czy skarżąca spełniała ustawowe warunki do otrzymania dodatku mieszkaniowego i w jakiej wysokości. Tymczasem SKO w [...] ograniczyło się do podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazuje na art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), oceniając, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, uzasadniające orzeczenie o obowiązku zwrotu pobranych kwot jako nienależnych. Zważyć należy, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tej kwestii i nie wiadomo, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody określił, że rozstrzygnięcie organu I instancji co do poczynionych wyliczeń jest prawidłowe. Stanowisko organu znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie, stosownie do którego art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może być podstawą wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu wypłaconego dodatku mieszkaniowego. Zobowiązanie takie wynika bowiem wprost z tego przepisu, a przepis, w myśl którego należność obejmująca podwójną wysokość wypłaconego dodatku podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, należy rozumieć jako podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w razie ostatecznego uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku powstaje zatem z mocy prawa i żaden przepis nie wymaga określenia lub ustalenia tego obowiązku w drodze decyzji. Podkreślić także należy, że przepis art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne, było przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania administracyjnego mogła być jedynie ta kwestia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbierze cały, istotny z punktu widzenia przedmiotu sprawy, materiał dowodowy i ustali, w oparciu o przeprowadzone dowody, stan faktyczny sprawy. Zakres niezbędnych ustaleń wynika z normy prawnej, która powinna być zastosowana w sprawie. Następnie dokona jego subsumcji pod stosowne, mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, i wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.