III SA/Wr 582/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], w której odmówiono umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek własnych; II. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. We wniosku datowanym na dzień [...] kwietnia 2012 r. skarżący zawarł prośbę "o umorzenie należności wraz z odsetkami – zawartych w Decyzji z dnia [...].05.2008 r., znak sprawy: [...]". Żądania nie uzasadniono. Z kopii znajdującej się na kartach 116-117 akt administracyjnych wynika, że wspomniana we wniosku decyzja określa zaległości strony w składkach na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusze: Pracy oraz Świadczeń Gwarantowanych za okres od listopada 1999 r. do lutego 2000 r. W dniu [...] czerwca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w W.) wydał dwie decyzje, opatrzone następującymi numerami: [...] oraz [...]. W pierwszym rozstrzygnięciu organ odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek własnych wnioskodawcy i składek za pracowników opłacanych przez płatnika, natomiast w drugim orzeczeniu umorzono postępowanie, w części dotyczącej umorzenia zadłużenia za pracowników, w zakresie, w jakim są one finansowane przez nich samych (jako ubezpieczonych). Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ – jedną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku – utrzymał w mocy obie decyzje wydane wcześniej w dniu [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu przywołane zostały następujące okoliczności faktyczne, które legły u podstaw podjętego, ponownego rozstrzygnięcia. Wnioskodawca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną. Uzyskuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł miesięcznie (średnio). Natomiast żona pobiera świadczenia rentowe w wysokości [...] zł. Daje to łączny dochód 2-osobowej rodziny w kwocie [...] zł ([...] zł na osobę). Wydatki na dom w K. (stanowiący własność żony) zamykają się w łącznej kwocie [...] zł, na co składają się: [...] zł z tytułu podatku od tej nieruchomości ([...] zł miesięcznie) + [...] zł za gaz + [...] zł za energię + [...] zł za wodę + [...] zł za ogrzewanie + [...] zł za telefon + dodatkowe [...] zł z tytułu podatku od nieruchomości za mieszkanie w S., tzn. [...] zł miesięcznie). Po odliczeniu wszystkich wydatków pozostaje [...] zł miesięcznie na utrzymanie 2-osobowej rodziny. Strona wykazuje problemy zdrowotne (własne i żony), w związku z którymi ponoszą oni koszty leczenia określone na około [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca jest ponadto współwłaścicielem (z poprzednią żoną) mieszkania w S. (o powierzchni [...] m2), w którym mieszkają obecnie dwaj jego dorośli synowie. Oświadczył on, nie potwierdzając jednak żadnym dokumentem tej informacji, że spłaca on zadłużenie z tytułu czynszu za to mieszkanie w kwocie [...] zł miesięcznie. Strona prowadziła działalność gospodarczą związaną z tłumaczeniami, która jednak wyrejestrowała (wykreślenie z ewidencji nastąpiło z dniem [...] maja 2012 r.). Zdaniem organu, uwzględniając wymienione okoliczności, w sprawie nie zachodzi stan całkowitej niewypłacalności, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach skrótem "u.s.u.s." Nie doszło także do przedawnienia zaległości wnioskodawcy, które zostały zabezpieczone hipoteką. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., należności takie nie ulegają przedawnieniu. Po upływie terminu przedawnienia mogą być jednak egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki, do wysokości zaległych składek i odsetek liczonych do dnia przedawnienia. Rozpatrując ponownie sprawę, organ nie dopatrzył się także możliwości umorzenia zaległości na wyjątkowych zasadach określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w przepisach wykonawczych rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. (dalej "rozporządzenie", "rozporządzenie z 2003 r." lub "rozporządzenie wykonawcze"). Po zacytowaniu wspomnianych przepisów (zwłaszcza § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), ZUS wywodził, że w wyniku analizy argumentów wnioskodawcy, posiadającego stałe źródło dochodów z tytułu zatrudnienia, uznano, iż zadłużenie za okres od stycznia do lutego 2000 r. zabezpieczone wpisem hipoteki na nieruchomości, dokonanym w dniu [...] września 2000 r., nie uległo przedawnieniu, a sytuacja finansowa pozwala zobowiązanemu na spłatę zadłużenia na dogodnych ratach. Zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...] (według stanu na dzień [...] lipca 2012 r.), wnioskodawca jest nadal współwłaścicielem mieszkania. Stwierdzono w konsekwencji – podkreślił dalej ZUS – że nie zachodzą prawne przesłanki uzasadniające umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika oraz pracowników, w części finansowanej przez płatnika, które zostały określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ocenie organu, trafne było także umorzenie postępowania co do części wniosku strony dotyczącej składek na ubezpieczenie należne za zatrudnionych pracowników, w części finansowanej przez nich samych. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują bowiem w ogóle możliwości umarzania tego typu należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zażądała uchylenia decyzji z dnia [...] września 2012 r. (wydanej przez Zakład po ponownym rozpatrzeniu sprawy), zarzucając: 1) naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to: a) art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – poprzez zaniechanie (przed wydaniem decyzji) zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wskutek czego doszło do faktycznego pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu, w szczególności do zgłoszenia wniosków dowodowych dotyczących rozpoznania u skarżącego choroby nowotworowej, który to dowód ma znaczenie przy ocenie sprawy z punktu widzenia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a ponadto rzutuje na ściągalność składek, b) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co miałoby polegać na istnieniu – nieznanych organowi, a istotnych dla sprawy – okoliczności faktycznych dotyczących stanu zdrowia wnioskodawcy, które (w świetle art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s.) przesądzają o nieściągalności składek; 2) naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli do tej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. – poprzez ich niezastosowanie, czego konsekwencją było nieprawidłowe przyjęcie, że składki objęte wnioskiem o umorzenie nie uległy przedawnieniu. Do skargi dołączono kopię adresowanego do ZUS uzupełnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącego przez ten organ, datowanego na dzień [...] września 2012 r., w którym informuje on o rozpoznaniu u niego choroby nowotworowej oraz samo rozpoznanie, opatrzone datą [...] sierpnia 2012 r. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w skarga w ogóle nie obejmuje decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r., w której organ ten umorzył postępowanie w zakresie składek za pracowników, finansowanych przez nich samych jako ubezpieczonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż skontrolowana decyzja nie mogła być pozostawiona w obrocie – w tej części, w której została zaskarżona – z następujących powodów. W sprawie doszło bez wątpienia do naruszeń uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, choć nie całą argumentację skarżącego przywołaną w tym zakresie można bezkrytycznie podzielić. W szczególności, nie do końca precyzyjne jest – w świetle konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy – twierdzenie strony skarżącej tyczące rzekomego pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że co najmniej dwukrotnie strona była informowana o możliwości czynnego udziału w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy: pismem z dnia [...] lipca (k. 112) oraz w pismach datowanych na dzień [...] lipca 2012 r. (k. 114 i 115). Zwłaszcza drugie pismo z tej ostatniej daty (k. 115) zawiera pouczenie o możliwości wypowiedzenia się (przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie) co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia żądań. Nie można więc przyjąć, że skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości czynnego uczestniczenia w toku postępowania, którego przedmiotem było ponowne rozpatrzenie jego sprawy o umorzenie zaległości składkowych na rzecz Zakładu. Niezwłocznego zwrócenia uwagi wymaga jednak, że uprawnienie, o którym teraz mowa, zostało mimo to ograniczone, z powodu zaistnienia okoliczności, które obciążają zarówno skarżącego, jak i ZUS. Otóż w lipcu 2012 r. wnioskodawca nie dysponował jeszcze z pewnością rozpoznaniem u niego choroby, na którą powołał się w skardze. Stosowny dokument (dołączony do skargi, a znajdujący się zresztą także w aktach administracyjnych – k. 138) opatrzony jest bowiem datą [...] sierpnia 2012 r. Od tego dnia nie było już jednak przeszkód do przedłożenia tego dokumentu organowi, czego jednak strona nie uczyniła (przynajmniej niezwłocznie), mimo wspomnianego pouczenia, oraz faktu, że ostateczna decyzja w sprawie nie była jeszcze wtedy wydana. Zamiast rozstrzygnięcia – pismem datowanym na dzień [...] września 2012 r. (k. 125 akt administracyjnych) – Zakład poinformował skarżącego o co najmniej dwóch ważkich kwestiach: 1) o tym, że jego sprawa nie została rozpatrzona w terminie, "w związku z prowadzonym (...) postępowaniem wyjaśniającym", oraz 2) o tym, iż ostateczna decyzja zostanie podjęta "w terminie do dnia [...].11.2012 r." Pierwsza informacja niedwuznacznie sugerowała konieczność podjęcia przez organ dodatkowych czynności wyjaśniających, a druga – iż są to czynności poważniejszej natury, skoro organ zakreślił sobie aż dwumiesięczny termin! (przypomnijmy datę pisma informującego – [...] września 2012 r.) do wydania decyzji ostatecznej. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...] września 2012 r. (zwrotne poświadczenie jego odbioru), a na dzień [...] września 2012 r. datowane jest pismo określone przez samego zainteresowanego jako "Uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" (data wpływu do siedziby organu – [...] września 2012 r.), w którym informuje on organ o stwierdzeniu u niego choroby nowotworowej, dołączając rozpoznanie, o którym była już mowa (z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby po dniu [...] września 2012 r. Zakład podejmował jakiekolwiek czynności wyjaśniające w sprawie skarżącego. Zamiast tego, na dzień [...] września 2012 r. datowana jest decyzja weryfikowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Z zestawienia wymienionych dat wynika niezbicie, że w dniu podejmowania zaskarżonego orzeczenia istniała już nowa okoliczność faktyczna, która nie była znana organowi w dacie podejmowania ostatecznego orzeczenia (nowozdiagnozowane schorzenie, którego dotyczy rozpoznanie z dnia [...] sierpnia 2012 r.). W ocenie składu orzekającego, jest to niewątpliwie okoliczność istotna dla sprawy, w szczególności w kontekście tych przepisów, które dopuszczają wyjątkową możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osób ubezpieczonych będące równocześnie ich płatnikami pomimo braku stanu całkowitej nieściągalności. Chodzi w pierwszej kolejności o przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym sformułowano ogólną przesłankę "uzasadnionych przypadków", a także ust. 3b, przewidujący delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego, w ramach którego właściwy minister powinien był uwzględnić – między innymi – "interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek". W samym rozporządzeniu z 2003 r. zaakcentować wypada zwłaszcza przepis § 3 ust. 1 pkt 3, wedle którego: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku (...), 3) przewlekłej choroby zobowiązanego (...), pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Otóż nie ulega wątpliwości, że gdyby ZUS – ferując zaskarżoną decyzję – wiedział o nowej chorobie wnioskodawcy, musiałby dokonać oceny tej okoliczności (istniejącej już wtedy, lecz mu nieznanej – w realiach tej konkretnej sprawy), z perspektywy istnienia (lub braku) przesłanek ewentualnego umorzenia należności skarżącego, wskazanych we wszystkich trzech ostatnio wskazanych przepisach. Za niewystarczające należy bowiem uznać ogólnikowe stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż organ brał pod uwagę stan zdrowia zainteresowanego (i jego małżonki) przy podejmowaniu zakwestionowanej decyzji. W ramach "stanu zdrowia", do którego nawiązano zresztą także w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, ZUS nie mógł przecież brać pod uwagę nowego, poważnego schorzenia, o którym wszak nie wiedział. W konkluzji dotychczasowych wywodów trzeba przyjąć, że zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. To z kolei obligowało Sąd do wyeliminowania zweryfikowanej decyzji z obrotu prawnego – w tej części, w jakiej została ona zaskarżona – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. (pkt I wyroku). Zwrócono już uwagę, że naruszenie, o którym mowa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ocena nowej okoliczności dokonana przez pryzmat przesłanek przewidzianych w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, mogła zaowocować rozstrzygnięciem korzystnym dla wnioskodawcy. Skład orzekający nie dopatrzył się też w sprawie żadnych negatywnych przesłanek wznowienia, zwłaszcza tych, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. W konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji odpowiada też w rozpoznawanym przypadkom standardom określonym w judykaturze (vide wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2298/11). Strona skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów. Jednakże postępowanie w tego typu sprawach jest ustawowo zwolnione od powinności uiszczania kosztów sądowych (na podstawie art. 239 pkt 1 lit. "e"), których skarżący – z tej przyczyny – nie poniósł. Dlatego też żądanie zwrotu nieuiszcznych kosztów należało oddalić (pkt II wyroku), uwzględniając dodatkowo, iż strona nie wykazała żadnych wydatków.