II SA/Rz 917/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Sygn. II SA/Rz 917/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [..] czerwca 2012 r. nr [..] Wójt Gminy [..], po rozpoznaniu wniosku M.C., odmówił przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko P.C. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (test jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej zwana: u.ś.r.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: k.p.a.) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298, poz. 1769). Wójt Gminy [..] ustalił, że M.C. w maju 2011 r. urodziła bliźniaki. W marcu 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Sytuacja majątkowa rodziny nadal uprawnia ją do otrzymywania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Dlatego decyzją z dnia [..] marca 2012 r. przyznano wnioskodawczyni prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko P.C. Aktualnie strona ubiegała się o przyznanie tożsamego dodatku na kolejne dziecko. Wniosek nie mógł w ocenie organu zostać uwzględniony, ponieważ ustawodawca nie określił, aby wnioskowany dodatek przysługiwał na każde dziecko. Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. gdy wnioskodawca sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu dodatek może być przyznany w dłuższym wymiarze niż podstawowy i wynosić do 36 miesięcy. Po rozpatrzeniu odwołania M.C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) w [..] decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. nr [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy stronie przysługiwał wnioskowany dodatek do zasiłku rodzinnego przyznanego decyzją Wójta Gminy [..] z dnia [..] września 2011 r. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia [..] marca 2012 r. w ten sposób, że przyznano stronie prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko P.C. M.C. ubiega się obecnie o kolejny taki dodatek, ponieważ w maju 2011 r. urodziła bliźniaki. Kolegium podało, że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Wnioskowany dodatek wynosi 400 zł, a jego wysokość nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest w ocenie organu odwoławczego wydłużony okres pobierania takiego dodatku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła M.C. Strona wyraziła opinię, że powinna otrzymać dodatek do zasiłku rodzinnego w łącznej kwocie 800 zł, a nie jak obecnie tylko 400 zł. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej zwana "P.p.s.a.") uprawienia sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145 - 149 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Ustawa o świadczeniach rodzinnych wprowadziła system pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, którego celem jest wspieranie rodzin o niskich dochodach w realizacji funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Na system ten składają się m.in. zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się. Nie ulega wątpliwości, że zasiłek rodzinny przyznawany jest osobom uprawnionym, wskazanym w art. 4 ust. 2 u.ś.r., spełniającym pozostałe warunki określone ustawą, na każde wychowywane przez nich dziecko (art. 6 uśr). Zgodnie z art. 8 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki. Ustawodawca powiązał oba rodzaje świadczeń w taki sposób, że pobieranie zasiłku rodzinnego może następować wraz z pobieraniem dodatku lub dodatków do tego zasiłku. Z kolei pobieranie dodatku lub dodatków do zasiłku rodzinnego może odbywać się wyłącznie z pobieraniem zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma byt samoistny, natomiast byt dowolnego dodatku do zasiłku rodzinnego jest bytem zależnym i pochodnym od bytu zasiłku rodzinnego Przesłanki przyznania dodatku wychowawczego i okres wypłaty świadczenia, uregulowane zostały w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Wysokość tego dodatku określa art. 10 ust. 2. Wysokość świadczenia nie została uzależniona od innych zdarzeń, w tym ilości urodzonych podczas jednego porodu dzieci, ilości wychowywanych dzieci, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku. W każdym wypadku kształtuje się na poziomie 400 zł. Niezależnie od sytuacji, przyznany do każdego zasiłku rodzinnego dodatek wychowawczy wynosi 400 zł. W przyjętym przez ustawę o systemie świadczeń rodzinnych dodatki zostały związane z zasiłkiem rodzinnym. Do każdego zasiłku, w sytuacjach opisanych w art. 9 -15 u.ś.r., przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą być one kumulowane W poprzednio obowiązującym stanie prawnym sytuacja osób uprawnionych do zasiłku wychowawczego opiekujących się więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu była szczegółowo uregulowana. Zasiłek wychowawczy przysługiwał w jednej wysokości, ale przez okres 36 miesięcy na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. Wysokość zasiłku była zróżnicowana i m.in. uzależniona od ilości wychowywanych dzieci. Osobie wychowującej więcej niż 2 dzieci przysługiwał zasiłek w wysokości 505,80 zł. Do tej grupy należały także osoby wychowujące więcej niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu. Takich szczegółowych rozwiązań brakuje w obecnej u.ś.r. Brakuje zatem podstaw do odnoszenia wcześniejszych rozwiązań do obecnej regulacji i interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w duchu zasad określonych w poprzednim stanie prawnym. Związanie dodatku wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie u.ś.r. przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej, dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku. Wtedy ten rodzaj pomocy spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe umożliwiając zaspokojenie potrzeb każdego dziecka. W odróżnieniu od zasiłku macierzyńskiego, funkcją dodatku wychowawczego nie jest wyrównanie utraconego dochodu lecz częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka w związku z przebywaniem osoby uprawnionej na urlopie wychowawczym. Przyznanie jednego dodatku w kwocie 400 zł łącznie na wszystkie urodzone przez skarżącą dzieci nie spełnia funkcji zaopatrzeniowej. Interpretacja art. 10 ust. 2 u.ś.r. zaprezentowana przez Kolegium prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, na każde z dzieci osobie uprawnionej przysługiwałby odrębny dodatek wychowawczy w wysokości 400 zł. Przedstawiona przez Kolegium interpretacja przepisu prawa prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia uprawnioną wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb. Za wykładnią art. 10 ust. 1 uśr w zw. z art. 10 ust. 2 przyjętą przez Sąd przemawia także art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych; matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 - dalej Konwencja) we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Organy obu instancji winny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni obowiązujących przepisów. Obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej spoczywa także na organach administracji publicznej. Sądy stosują Konstytucję wprost kierując się podstawową dyrektywą wykładni systemowej - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000-SK 18/99-OTK 7/00 s.1273). Wobec opisanych wyżej - naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzją Wójta Gminy Z. stosownie do art. 135 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.).