II SA/Sz 1197/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie miejsca postoju dla 45 pojazdów osobowych wraz z chodnikiem, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej odwodnienia parkingu oraz usunięciem kolizji z kablami oświetleniowymi na działkach [...]. Od decyzji odwołała się B. G. – członek Spółdzielni Mieszkaniowej (posiadająca współwłasność w nieruchomości wspólnej). Zdaniem skarżącej organ "błędnie przyjął za podstawę udzielenia pozwolenia art. 28 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo Spółdzielcze. W tej sprawie niepodważalne jest stanowisko orzecznictwa sądowego, że w nieruchomości o wyodrębnionych lokalach i współwłasności w nieruchomości wspólnej spółdzielnia sprawuje zarząd powierzony jak zarząd zwykły. Zatem nie można domniemywać, że właściciele upoważnili spółdzielnię do podejmowania czynności przekraczających zakres zarządu zwykłego. Zgodnie z art.195 K.c. wszyscy współwłaściciele muszą złożyć oświadczenie woli o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższych należy uznać, że pozwolenie na budowę parkingu zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, tj. ustawy Prawo Budowlane, o spółdzielniach mieszkaniowych, K.c. a nawet Konstytucji, wyrażone w art. 64". Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 K.p.a., decyzją z dnia [...] r., po rozpoznaniu odwołania B. G. umorzył postępowanie odwoławcze w opisanej wyżej sprawie. Organ odwoławczy ustalił, że w postępowaniach administracyjnych w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron ustala się na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który wyłącza stosowanie przepisu art. 28 K.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budową są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W stanie faktycznym sprawy inwestorem budowy miejsca postoju dla 45 pojazdów osobowych wraz z chodnikiem, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej odwodnienia parkingu oraz usunięciem kolizji z kablami oświetleniowymi na działkach nr [...] jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem organu w sprawach z zakresu prawa budowlanego, stroną jest zarząd spółdzielni mieszkaniowej jako podmiot wykonujący ustawowo powierzone zadania reprezentacji spółdzielni, także w stosunku do wszystkich podmiotów posiadających wyodrębnione lokale. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przy czym, nie stosuje się zawartych w ustawie o własności lokali przepisów regulujących kwestie zarządu nieruchomością wspólną, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Zarząd ten wynika nie z uchwały właścicieli lokali, lecz z przepisów ustawy. Organ podnosi również, że instytucja zarządu powierzonego spółdzielni mieszkaniowej nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym, obok zarządu spółdzielni, także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych i mających udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą oni własny zindywidualizowany interes prawny. Nie jest natomiast wystarczające powołanie się przez B. G. wyłącznie na przysługujące jej prawo własności lokalu mieszkalnego i współwłasności w gruncie. Dlatego organ umorzył postępowanie odwoławcze zgodnie z art. 105 K.p.a. z powodu wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony. Skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. G. Zaskarżonej decyzji Wojewody zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art.28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414 ) w ten sposób, iż błędnie dokonując wykładni przepisu odmówił skarżącej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. - art.3 pkt11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w ten sposób, iż odmówiono skarżącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo istnienia tytułu prawnego wynikającego z prawa własności. - art.27 ust.2 ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r., o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. Z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) w zw. z art. 18 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w ten sposób, iż podając w/w przepisy jako podstawę prawną decyzji o umorzeniu postępowania tj. w istocie odmówiono skarżącej prawa przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Nadto zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"), tj.: - art. 28 K.p.a. w ten sposób, że dokonując błędnej wykładni powyższego przepisu odmówiono skarżącej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, - art. 7 K.p.a. w ten sposób, że organy stojące na straży praworządności nie podjęły ustawowych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. - art. 77 § 1 K.p.a., w ten sposób, że organ administracji publicznej nie przeprowadził wyczerpującego zgromadzenia i analizy materiału dowodowego, - art. 107 § 3 K.p.a. w ten sposób, że przyjęto błędną podstawę prawną, a także uzasadnienie decyzji nie można uznać, że wskazywało na powołanie się na konkretne przepisy prawa. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca domaga się uchylenia decyzji Wojewody. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, podniósł argumenty zawarte w swej decyzji. Podkreślił, że powoływanie się przez skarżącą na przysługujące jej prawo własności lokalu mieszkalnego i współwłasności w gruncie, wobec braku uchwały właścicieli lokali w kwestiach sprawowania zarządu nieruchomością wspólną nie może stanowić podstawy do uznania jej za stronę postępowania w sprawie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej dotyczącego budowy miejsca postoju dla 45 pojazdów osobowych wraz z chodnikiem, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej odwodnienia parkingu oraz usunięcia kolizji z kablami oświetleniowymi na działkach nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującym w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawowym argumentem Wojewody, który umorzył postępowanie odwoławcze wywołane wniesionym przez B. G. odwołaniem był fakt sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, (między innymi działką nr [...] objętą inwestycją) przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Organ podkreślił, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego, stroną jest zarząd spółdzielni mieszkaniowej jako podmiot wykonujący ustawowo powierzone zadanie reprezentacji spółdzielni, także w stosunku do wszystkich podmiotów posiadających wyodrębnione lokale. Wynika to z treści art. 27 ust.2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), który stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Z niekwestionowanych przez organ ustaleń wynika, że B. G. jest właścicielką lokalu nr [...] wraz z prawem związanymi z tymi przynależnymi udziałami, wynoszącymi [...] części we współwłasności wszelkich części budynków i innych urządzeń, które nie służy do wyłącznego użytku właścicieli lokali, bądź dotychczasowego właściciela nieruchomości, ze względu na należące do niego lokale nie wyodrębnione, a także współwłaścicielką działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w [...]. Wyodrębnienie własności lokali powoduje, że budynek staje się współwłasnością, co rzutuje na reguły zarządzania częściami wspólnymi. Ponadto z wyodrębnieniem lokali wiąże się kwestia nieruchomości wspólnej – gruntu pod budynkiem oraz części wspólnych budynku i praw z tym związanych. Grunt oraz części budynku i urządzenia, które służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią nieruchomość wspólną. Udział we współwłasności gruntowej jest ściśle związany z prawem do lokalu i nie może przysługiwać innej osobie niż jego właścicielowi. Współwłasność ta ma charakter przymusowy i nie można żądać jej zniesienia. Właściciel odrębnego lokalu ma status strony w sprawach dotyczących tego lokalu, ale także w sprawach gruntu (działki) na którym posadowiony jest budynek. Zgodnie z art. 18 ust 1 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Natomiast art. 22 ust. 1 tej ustawy stanowi, że czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Ust. 2 stanowi, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda właścicieli podjęta w formie uchwały. Zgodnie z art.1 ust. 2 ustawy o własności lokali w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że w przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu koniecznym jest zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zatem w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do zarządu nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, w kwestiach przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego. W razie braku takiej zgody niektórych współwłaścicieli spółdzielnia może uzyskać orzeczenie sądu powszechnego, zastępujące oświadczenie woli owych współwłaścicieli, o ile sąd ten uwzględni argumentację spółdzielni (art.1047 § 1 K.p.c.). W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela całkowicie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1683/08, który wskazał m. in., że wyodrębnienie własności lokali powoduje, że budynek staje się współwłasnością, co musi rzutować na reguły zarządzania częściami wspólnymi, natomiast domniemanie pełnego zarządu niweczy znaczenie wyodrębnienia własności lokali. Konieczne jest zatem zastosowanie art.199 Kodeksu cywilnego w związku z art.1 ust.2 ustawy o własności lokali. W tej sytuacji uznać należy, że stronami postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie powinni być wszyscy współwłaściciele, gdyż sprawowanie praw właściciela w postępowaniu o pozwolenie na budowę na nieruchomości przysługuje wszystkim współwłaścicielom nieruchomości. Tym samym słuszny okazał się zarzut skargi naruszenia przez organ art. 18 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie ogólnego założenia, że uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej wykonywane są przez spółdzielnię mieszkaniową, a nie przez poszczególnych współwłaścicieli, w sytuacji, gdy zarząd powierzony nie obejmuje czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Także zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że skarżąca jako właścicielka lokalu oraz współwłaścicielka nieruchomości wspólnej, na której wybudowane będą sporne miejsca postojowe, nie jest stroną postępowania, gdyż nie posiada swego indywidualnego interesu prawnego, w sytuacji gdy skarżąca posiada interes prawny we wzruszeniu spornej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę jako współwłaścicielka nieruchomości wspólnej, gdyż czynności związane z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane - jako czynności przekraczające zwykły zarząd - nie leżą w gestii spółdzielni, lecz współwłaścicieli. W tym miejscu powołać należy uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt II OPS 2/12 (LEX nr 1225411), w której uznano, iż wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie, w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Skoro, realizacja inwestycji budowlanej, w której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, przy czym dla oceny tej nie ma znaczenia, iż ww. inwestycja realizowana ma być na gruncie wspólnym, to zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro zatem za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza Spółdzielnią Mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uznać skarżącą za stronę postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę miejsca postoju dla 45 pojazdów osobowych wraz z chodnikiem, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej, odwodnienia parkingu oraz usunięciem kolizji z kablami oświetleniowymi na działkach nr [...] i rozpoznać wniesione przez nią odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.