IV SA/Wa 2136/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu do wyłączonych z akt sprawy materiałów niejawnych z uwagi na interes państwa - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez A. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczące odmowy wglądu stronom postępowania o udzielenie w/w cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się, do materiałów niejawnych z uwagi na interes państwowy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców przedstawił następujący stan sprawy. W dniu 23 grudnia 2011 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek o udzielenie A. T. zezwolenia na osiedlenie się z uwagi na pozostawanie przez niego od [...] sierpnia 2008 r. w związku małżeńskim z obywatelką polska J. T. W toku postępowania, w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie dotyczące odmowy wglądu do dokumentów niejawnych z uwagi na interes państwowy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. T. Do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców, w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym zostały przekazane materiały niejawne, stanowiące przedmiot zaskarżonego postanowienia, posiadające klauzule "tajne" i "zastrzeżone". Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w rozumieniu ustawy – dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna. Art. 4 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Organ drugiej instancji zacytował treść art. 5 ust. 2 i ust. 4 powyższej ustawy, wskazując kiedy informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", a kiedy "zastrzeżone". Ponadto zgodnie z art. 8 powyższej ustawy informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności: 1/ mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; 2/ muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiedni do nadanej klauzuli tajności; 3/ muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na ich podstawie. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 i 2 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Natomiast art. 74 kpa stanowi, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze sprawy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę "tajne", dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia A. T. zezwolenia na osiedlenie się organ rozpatrujący sprawę jest zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do strony na podstawie art. 74 § 1 kpa. Niektórym informacjom niejawnym została nadana klauzula "zastrzeżone", tak więc wyłączenie ich jawności w stosunku do strony ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych może mieć miejsce jedynie na podstawie art. 74 § 1 kpa ze względu na ważny interes państwowy, z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji niejawnych. W ocenie organu treść informacji niejawnych, którym nadawca przyznał klauzulę "zastrzeżone", z uwzględnieniem ich uzupełnienia poprzez materiały opatrzone klauzulą "tajne" uzasadnia odmowę umożliwienia przeglądania powyższych materiałów przez stronę ze względu na ważny interes państwowy. Uwzględniając powyższe ustalenia, a w szczególności treść dokumentów niejawnych oraz art. 74 § 1 kpa organ stwierdził, że wydanie niniejszego postanowienia jest konieczne. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 74 kpa podjęcie przedmiotowego postanowienia jest obligatoryjne. Organ stwierdził, że wynikająca z art. 7 kpa zasada, że sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, uwzględniając słuszny interes strony – doznaje istotnego ograniczenia. Pogląd taki opiera się na założeniu, że powyższa zasada ma zastosowanie tylko w odniesieniu do postanowień opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu organ rozpatrujący sprawę dotyczącą udzielenia zezwolenia na osiedlenie się jest zobligowany do odmowy udostępnienia stronie dokumentów stanowiących tajemnicę państwową. Jednocześnie organ podkreślił, że nie jest możliwe szczegółowe uzasadnienie odmowy umożliwienia stronie przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej z uwagi na prawną niedopuszczalność ujawnienia informacji niejawnych. Skargę na powyższe postanowienie Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie A. T. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1/ art. 9 i art. 10 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu polegającego na przeglądaniu akt oraz nieudzieleniu wyczerpujących informacji mających wpływ na prawa skarżącego; 2/ art. 74 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnej odmowie prawa do przeglądania akt. W uzasadnieniu skargi A. T. wskazał, że organ nie uzasadnił przyczyn odmowy stronie prawa do przeglądania dokumentów, ale powołał się tylko na ogólne sformułowania istnienia "ważnego interesu państwowego". Podkreślił, że sama klauzula tajemnicy służbowej nie przesądza o możliwości zastosowania art. 74 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ nie wykazał istnienia ważnego interesu państwowego, który mógłby doznać szkody na skutek udostępnienia skarżącemu dokumentów, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a dodatkowo pozbawia stronę możliwości obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jak każdego postępowania w demokratycznym państwie prawnym, jest jawność tego postępowania dla stron, która obejmuje między innymi prawo strony do zapoznania się z wszelkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9, art. 10 i art. 73 § 1 kpa). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzające. Wyjątek od jawności dla strony materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w toku postępowania administracyjnego ustanawia art. 74 § 1 kpa, który wyłącza stosowanie art. 73 do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn.akt V SA/Wa 1692/11). Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanych materiałów, wskazał, że informacje te są kwalifikowane jako informacje objęte klauzulą "tajne" lub "zastrzeżone", zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 2 i ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, z uwagi na ważny interes państwowy. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że 1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi; 3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione; 5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości; 6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 4 powyższego przepisu informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisów tych wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im odpowiednio klauzuli "tajne" lub "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wymienionym w ust. 2. Ustawodawca, kategoryzując rodzaje informacji niejawnych, czyni to pod kątem dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji ("spowoduje poważną szkodę", "spowoduje szkodę"). Tego rodzaju zabieg ma przede wszystkim służyć zapewnieniu właściwej ochrony w/w fundamentalnym wartościom, które – postrzegane jako dobrostan Państwa – mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn.akt II SA/Wa 2718/11). Stosując reguły wykładni celowościowej należy dojść do wniosku, że organ obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych. Uzasadnienie odmowy udostępnienia materiałów niejawnych, jakiego w skardze domaga się skarżący mogłoby doprowadzić w konsekwencji do ujawnienia tych materiałów. Ujawnienie bowiem konkretnych kwestii dotyczących meritum sprawy z pewnością naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 i ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Rozstrzygnięcie organu wynikające z materiału zaklasyfikowanego jako informacja niejawna, podlega natomiast ocenie sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 kpa, w której określone dokumenty zostały wyłączone z akt sprawy dostępnych dla strony ze względu na ochronę tajemnicy państwowej lub ważnego interesu państwowego. Sąd badając szczegółowo materiały zawierające informacje niejawne stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia obu instancji należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.