II SA/Kr 1470/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.Z. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. znak:[...] , wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. nr 243, poz. 1023 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał J.Z. rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki ewidencyjnej numer [...] , położonej w miejscowości S. , gmina L. na całej jej długości, wzdłuż działki ewidencyjnej numer [...], stanowiącej drogę publiczną, w odległości ok. 2,30 - 2,70 m od osi tej drogi. W uzasadnieniu PINB podał, że w ramach postępowania legalizacyjnego postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. nałożył na J.Z. obowiązek przedłożenia w terminie trzydziestu dni dokumentów i opracowań, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi 23 marca 2012r. PINB wyjaśnił, że nałożony obowiązek wynikał z faktu ustalenia, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione bez wymaganego zgłoszenia. Organ I instancji podkreślił, że wyznaczony inwestorowi termin upłynął bezskutecznie, co zobowiązywało organ do wydania nakazu rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.S.-Z., i J.Z. , którzy podnieśli, że w dniu 28 kwietnia 2009r. zwrócili się do Gminy L. o wyrażenie zgody na budowę ogrodzenia działki nr [...] w odległości 3,0 metrów od osi drogi gminnej nr [...]. Pismem z dnia 6 maja 2009r. Wójt Gminy L. pozytywnie zaopiniował ten wniosek oraz podkreślił konieczność zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w L. . Odwołujący się wskazali, że zgłoszenia takiego dokonali 29 maja 2009r., a Starosta nie zgłosił sprzeciwu, zaś inwestycja została ponadto uzgodniona z Zarządem Dróg w L. Po wybudowaniu ogrodzenia w dniu 9 listopada 2011r. odbyła się komisja na gruncie z przedstawicielami Urzędu Gminy L. oraz Nadzoru Budowlanego podczas, której stwierdzono odstępstwa od wydanych uzgodnień. Mianowicie przedstawiciele Nadzoru Budowlanego stwierdzili, że wybudowane ogrodzenie znajduje się w odległości 2,30 - 2,70 m od osi jezdni. Konsekwencją tych ustaleń było wdrożenie procedury legalizacyjnej. Odwołujący się zarzucili, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, a trzymetrowa odległość od osi jezdni została zachowana. Zdaniem odwołujących się pomiary odległości zostały dokonane błędnie, ponieważ oś jezdni została odmierzona na podstawie tego, jak przebiega droga w terenie i jak został położony asfalt. Jednakże nakładka asfaltowa nie pokrywa się z tym, jak droga powinna przebiegać i z granicami drogi ustalonymi na mapie zasadniczej. Odwołujący się zarzucili, że droga w terenie wchodzi w ich działkę nr [...], zaś odwołujący się przy planowaniu i wyznaczaniu przebiegu ogrodzenia kierowali się stanem zgodnym z mapą zasadniczą. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr[...] z dnia [...] sierpnia 2012r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie, na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał J.Z., rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości S. , gmina L. , na całej jej długości, wzdłuż działki ewidencyjnej numer [...], stanowiącej drogę publiczną. Ponadto organ odwoławczy uchylił postanowienie PINB z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] W ocenie organu odwoławczego zastosowany przez organ I instancji tryb był prawidłowy, ponieważ inwestor naruszył warunki ustalone przez Wójta Gminy L. dla zgłoszonych robót budowlanych. Skoro zaś inwestor nie spełnił nałożonego na niego obowiązku przedstawienia dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, organ I instancji zobligowany był orzec rozbiórkę ogrodzenia w myśl art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem MWINB w ogóle nie było możliwości legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, a więc należało uchylić postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które to postanowienie jest etapem postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ewentualnego zajęcia części działki odwołujących się pod drogę gminną nie wpływa na ustalenie osi drogi, koniecznej dla dokonania oceny usytuowania ogrodzenia w stosunku do drogi, gdyż jest to zagadnienie z zakresu prawa cywilnego. Skargę na decyzję WINB w K. wniósł J.Z. podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego oś jezdni powinna być ustalona zgodnie z przebiegiem drogi naniesionym na mapy i projekt budowlany, zaś organy ustaliły tę okoliczność w zupełnym oderwaniu od tych danych, wyłącznie na podstawie pomiarów w terenie. Ponadto skarżący zakwestionował zasadność rozbiórki całości ogrodzenia, skoro wg obliczeń organu odległość 3 m od osi jezdni nie została zachowana tylko w części wybudowanego ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja podlega uchyleniu. Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia regulacji dotyczących budowy ogrodzeń. Zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31ww. ustawy. Art. 29 zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi on w ustępie 1 pkt 23, iż pozwolenia nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zaznaczyć trzeba, że w kontrolowanym postępowaniu nie było kwestionowane, że ogrodzenie jest usytuowane od strony działki nr [...] czyli drogi gminnej. Zatem w przypadku zamiaru budowy ogrodzenia od strony tej drogi konieczne było zgłoszenie odpowiedniemu organowi, a stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor może rozpocząć roboty, jeżeli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W okolicznościach zaistniałych w kontrolowanym postępowaniu za prawidłowe należy uznać wszczęcie przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego. Przemawia za tym treść art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki. W wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1879/07, stwierdzono, że "Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora" (Lex Omega nr 478287). Nie ulega też wątpliwości, że dokonanie przez inwestora zgłoszenia, a następnie wybudowanie obiektu budowlanego w sposób sprzeczny z tym zgłoszeniem uprawnia do zakwalifikowania tego obiektu jako samowoli budowlanej. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma z kolei ustalenie, że obiekt wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia nie narusza swym istnieniem przepisów prawa - w szczególności techniczno - budowlanych, jak również regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanym postępowaniu postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte przez organ I instancji, lecz inwestor w wyznaczonym terminie nie dostarczył wymaganych dokumentów. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów z art. 7 i art. 77 § 1 kpa i prawidłowo ustalono usytuowanie ogrodzenia w stosunku do drogi gminnej, czyli działki nr [...]. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego dotyczące odległości ogrodzenia od osi drogi, ponieważ zgłoszenie było dokonywane przez inwestora z uwzględnieniem istniejącego usytuowania drogi w terenie, a brak jest jakichkolwiek informacji, żeby od daty zgłoszenia do czasu wzniesienia ogrodzenia zmianie ulegało położenie nawierzchni drogi gminnej. Skoro zatem, zgodnie ze zgłoszeniem, przedmiotowe ogrodzenie winno być usytuowane w odległości nie mniejszej niż trzy metry od osi drogi gminnej, to po nieskutecznym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej zasadnym było orzeczenie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W tym miejscu podkreślić trzeba jednak, że prawidłowo wydany nakaz rozbiórki powinien precyzyjnie określać obiekt budowlany lub jego część podlegającą rozbiórce, zaś z uzasadnienia decyzji o nakazie rozbiórki powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ określił taki, a nie inny zakres rozbiórki. W kontrolowanym postępowaniu właśnie określenie zakresu orzeczonej rozbiórki Sąd uznał za nieprawidłowe. Już bowiem z protokołu oględzin dokonanych w dniu 9 listopada 2011r. wynika, że "odległość ogrodzenia od osi drogi wynosi od ok. 2,30 do ok. 5,30 m" (k. [...] akt adm. I instancji). Zatem w pewnej części przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione przez inwestora w odległości odpowiadającej lub nawet większej niż przewidziane w zgłoszeniu. Tymczasem organy nadzoru budowlanego orzekły o rozbiórce całości ogrodzenia, bez rozróżnienia fragmentów usytuowanych w odległości zgodnej z warunkami zgłoszenia. Niewątpliwie ogrodzenie jest tego rodzaju obiektem budowlanym, które może być rozebrane fragmentami, a organy nadzoru budowlanego takiej możliwości w ogóle nie rozważyły. W tej kwestii wadliwe było działanie organu II instancji, ponieważ w odwołaniu ten zarzut został wyraźnie postawiony, a mimo to organ odwoławczy w żaden sposób się do niego nie odniósł, co zdaniem Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy WINB w K. zobowiązany będzie do ponownego przeanalizowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Następnie organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć czy zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, przy możliwości skorzystania z przepisu art.136 kpa, czy też w świetle art. 138 § 2 kpa niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Natomiast w przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego przez niego wpisu od skargi.