I SA/Wa 1794/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej R. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i 141 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku R. R. z dnia 29 czerwca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: R. R. wnioskiem z dnia 31 stycznia 2012 r., wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie i doręczenie zaświadczenia potwierdzającego, iż część budynku położonego w Z. przy ul. [...] nr [...], znajdująca się na działce nr [...], obręb [...], objęta jest pasem drogowym [...], którym zarządza Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W toku postępowania organ ustalił, że stosownie do treści przepisu art. 4 pkt. 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w którym pas drogowy definiowany jest jako - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Po zakończeniu budowy [...] na odcinku od węzła "[...]" w G. do węzła "[...]" w C. stanu faktycznego, budynek położony w Z. przy ul. [...] nr [...], znajdujący się na działce nr [...], obręb [...], nie był objęty pasem drogowym [...], którym zarządza Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Z ustaleń dokonanych przez zarządcę drogi wynikało, że pas drogowy [...] nie obejmuje żadnej części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w Z., obręb [...]. Na przedmiotowej nieruchomości nie jest bowiem zlokalizowana droga - jezdnia [...], ani też inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania autostradą. Uwzględniając poczynione ustalenia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że działka nr [...] oraz posadowiony na niej budynek położony przy ul. [...] w Z. nie stanowią pasa drogowego [...], zgodnie z definicją ustaloną w art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1987 roku o drogach publicznych. Organ wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej i może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów. Uwzględniając powyższe Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmówił R. R. wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie potwierdzenia, że część budynku, położonego w Z. przy ul. [...] nr [...], znajdująca się na działce nr [...], obręb [...] objęta jest pasem drogowym [...]. Wnioskiem z dnia 12 marca 2012 r. R. R. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o stwierdzenie nieważności tego postanowienia zarzucając mu rażące naruszenie między innymi przepisu art. 218 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował R. R., iż wobec ewidentnego stanu faktycznego jaki ma miejsce po zakończeniu budowy autostrady, jak również przebudowie ulicy [...], przy której jest położona przedmiotowa nieruchomość - nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Uznając, że przedmiotowe pismo nie jest załatwiającym sprawę aktem organu administracji, o jakim mowa w art. 104 § 1, w związku z art. 126 k.p.a. R. R. zwróciła się do organu z żądaniem rozpatrzenia wniosku z dnia 12 marca 2012 r. o stwierdzenie nieważności w formie postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Rozpatrując wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że uwzględnia związek jaki zachodzi pomiędzy formalnym postępowaniem z nim związanym, to jest wydaniem postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia oraz postanowienia niniejszego, wydawanego w następstwie wniosku strony z dnia 12 marca 2012 roku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., a działaniami mającym na celu rozwiązanie trwającego wiele lat konfliktu na tle przebudowy ulicy [...] w Z. Konflikt ten przejawia się w domaganiu się przez R. i J. R. przyjęcia za faktyczny stan określony w decyzji lokalizacyjnej, a nie stan powstały w następstwie zatwierdzonego projektu i wydanej decyzji o zezwoleniu na budowę, przy czym obstaje GDDKiA. Organ podkreślił również, że okoliczności związane ze stanem faktycznym jaki ma miejsce z związku z wnioskiem z dnia 31 stycznia 2012 r. były już przedmiotem oceny sądów administracyjnych w związku z podobnym wnioskiem strony dotyczącym wydania innego zaświadczenia. Wniosek ów został rozpoznany odmownie z uwagi na to, że na nieruchomości nie jest zlokalizowana jezdnia [...], ani też obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także inne urządzenia związane z potrzebami zarządzania [...]. Dlatego nie stanowi ona pasa drogowego [...], zgodnie z jego definicją ustaloną w art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie organu za niesłuszne należy uznać zarzuty R. R., iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012 roku, narusza przepis art. 218 § 1 k.p.a., a także art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Reasumując Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że wnioskodawczyni żądając wydania zaświadczenia o treści jak we wniosku z dnia 31 stycznia 2012 roku wymaga poświadczenia stanu, który nie ma miejsca, ponieważ pas drogowy [...] nie obejmuje w żadnej części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w Z., obręb [...]. Mając na uwadze poczynione ustalenia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., o odmowie wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony z dnia 31 stycznia 2012 r. Od powyższego postanowienia R. R. skierowała do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku prowadzonego postępowania organ wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 roku, znak: [...], strona została pouczona o przysługującym jej prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienie wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia zgodnie z art. 126 k.p.a., w związku z art. 158 § 1 oraz art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wniosek taki wynika z treści przepisu art. 126, który określając podstawę do wydania postanowienia w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. W myśl zaś art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Reasumując Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku R. R. z dnia 29 czerwca 2012 r.o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie to R. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. W skardze strona zamieściła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 15 w związku z art. 127 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest postępowaniem jednoinstancyjnym, a skarżącej nie przysługuje prawo zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej stwierdzenie niedopuszczalności wniosku z dnia 29 czerwca 2012 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy rażąco narusza przepis art. 15 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniu organu, przepis art. 126 k.p.a. nie wyłącza stosowania zasady dwuinstancyjności w przypadku orzeczeń wydawanych na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Ponadto podkreśliła, że nie jest dopuszczalne używanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisu art. 158 i 126 k.p.a. W przepisie art. 126 k.p.a. nie wskazano, iż na postanowienia wydawane w trybie nadzwyczajnego wzruszenia postanowienia (art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a) przysługuje zażalenie, a zatem mając na względzie treść przepisu art. 141 k.p.a. należy uznać wniesione przez stronę zażalenie jako niedopuszczalne. Zaznaczył również, że zażalenie w przeciwieństwie do odwołania nie jest środkiem generalnym, lecz przysługuje tylko na niektóre postanowienia wyraźnie wymienione w k.p.a. W związku z powyższym nie można w przedmiotowej sprawie zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Reasumując organ uznał, że z uwagi na treść przepisu art. 126 w związku z art. 158 § 1 k.p.a., art. 141 § 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. uznać należy, że postanowienie wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w dniu wydania zaskarżonego postanowienia było ostateczne i nie przysługiwało na nie zażalenie, co oznacza, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a.") Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest zastosowanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad trybu z przepisu art. 134 k.p.a. dla rozpoznania wniosku R. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ przy zastosowaniu powyższego trybu stwierdził niedopuszczalność wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem wydanym w dniu [...] czerwca 2012 r., o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o opisanej wyżej treści. W ocenie Sądu zastosowanie przez organ odwoławczy trybu z art. 134 k.p.a. dla potrzeb załatwienia sprawy było nieprawidłowe. W orzecznictwie i doktrynie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadków braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadku wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy sytuacji wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. (por. B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, str. 590-591). W ocenie Sądu powyższe, wskazane okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że jest to postanowienie wydane w nowej sprawie co oznacza, że podlega ono weryfikacji w toku instancji, a następnie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. W myśl bowiem przepisu art. 144 k.p.a. mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zdaniem Sądu, że ma tutaj zastosowanie tryb stosowany w odniesieniu do decyzji przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a., i w związku z tym strona może zaskarżyć postanowienie w drodze wniosku o ponowne załatwienie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że od wydanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., służyć będzie R. R. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.), ewentualnie w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. Powyższe implikuje również to, że w wydanym przez organ rozstrzygnięciu muszą zostać zawarte prawidłowe pouczenia o środkach zaskarżenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ustalenia Sądu. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a