IV SA/Wa 2720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej "GDOŚ") postanowieniem z [...] września 2012r. – zaskarżonym skargą przez A. G. (zwanego dalej: skarżącym) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] października 2011 r. i odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 5 lipca 2010 r. Wójt N. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości K. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z [...] września 2010 r. odmówił dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, GDOŚ postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. uchylił w całości postanowienie z [...] września 2010 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] października 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ponownie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż inwestor dopuścił się naruszenia zakazów obowiązujących w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), a ponadto w trakcie prowadzonych przez inwestora prac doszło do zniszczenia okazów dwóch gatunków roślin objętych ochroną: kopytnika pospolitego oraz kaliny koralowej. Organ wskazał również, iż uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla rzeczonej inwestycji oznaczałoby legalizację działań stojących w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawnymi z zakresu ochrony przyrody i krajobrazu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł w przewidzianym prawem terminie A.G. Rozpoznając ponownie sprawę GDOŚ postanowieniem z [...] września 2012r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z [...] października 2011r. i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji regulowało rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było zatem wyjaśnienie, czy planowana do realizacji inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a zwłaszcza w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji na przedmiotowym terenie został wyartykułowany w § 3 rozporządzenia nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, z dniem 4 kwietnia 2012 r., tj. z momentem wejścia w życie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ww rozporządzenie nr [...] utraciło moc prawną. Tym samym podstawą do orzekania przez organ w postępowaniu odwoławczym były aktualnie obowiązujące zakazy wprowadzone uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Motywując odmowę uzgodnienia przedłożonego projektu organ wskazał na naruszenie przez inwestora zakazów obowiązujących w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 i 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. stanowiących odpowiednio, iż na ww terenie zakazuje się: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, a także wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową odbudową naprawą lub remontem urządzeń wodnych. GDOŚ wskazał, iż w trakcie przeprowadzonej w dniu 26 września 2011 r. wizji lokalnej ujawniono, że inwestor dokonał zmiany rzeźby terenu na przedmiotowej działce przez przeprowadzenie niwelacji terenu na obszarze 4,0 - 3,5 ara (ścięcie skarpy), a tym samym usunął występujące w tym miejscu zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne. Stan ten potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie oględzin terenu, a także ortofotomapa i mapa sytuacyjno-wysokościowa, dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl. Faktu usunięcia zadrzewień nie kwestionuje sam inwestor, deklarując w zażaleniu ich odtworzenie. Organ stwierdził przy tym, iż nie ma możliwości realizacji ustaleń zawartych w przedłożonym projekcie decyzji dopuszczających możliwość niwelacji terenu oraz niszczenia i likwidowania zadrzewień bez naruszenia tych zakazów, a dodatkowo nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tych zakazów określonych w § 3 ust. 4 pkt 1 lit a i b oraz pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz zakazów określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. GDOŚ podniósł ponadto, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zobligowany był do oceny przedłożonego projektu decyzji w zakresie swoich kompetencji, a więc orzekania w zakresie obszarowych form ochrony przyrody. Fakt występowania na rzeczonym terenie gatunków roślin objętych ochroną może być podstawą do wydania przez organ prowadzący postępowanie główne, tj. Wójta N., odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o ile inwestor nie uzyska stosownego zezwolenia, nie może natomiast stanowić przesłanki przemawiającej za odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku ze zmianą stanu prawnego w sprawie oraz faktem, iż na skutek działań podjętych przez inwestora doszło do naruszenia zakazów, o których mowa wyżej, przy czym nie ma możliwości realizacji ustaleń zawartych w przedłożonym projekcie decyzji (dopuszczających możliwość niwelacji terenu oraz niszczenia i likwidowania zadrzewień) bez naruszenia tych zakazów, a dodatkowo nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tych zakazów, GDOŚ orzekł jak na wstępie. A. G. w skardze na postanowienie GDOŚ z [...] września 2012 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., przez podjęcie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia niemieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego przewidzianych w art. 138 K.p.a., - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w oparciu o przesłanki wskazane w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Uzasadniając zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania skarżący podniósł, iż norma przewidziana w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, tj. gdy rozstrzygnięcia te nie pokrywają się. W niniejszym postępowaniu taki przypadek nie zachodzi, gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest w pełni zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się z kolei do drugiego z podniesionych zarzutów skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie organy obydwu instancji odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zastosowały normy wyrażone w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r., a więc w akcie, który nie ma rangi ustawy. Zdaniem skarżącego stoi to w oczywistej sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji, która dopuszcza ingerencję w prawo własności tylko w oparciu o normy wyrażone w ustawie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zasługuje na pozytywne uzgodnienie. Rację ma organ, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do naruszenia zakazów, o których mowa w § 3 pkt 3 i 5 ww uchwały, ale i naruszenie tych zakazów jest już faktem. Skarżący bowiem w trakcie trwającego postępowania uzgodnieniowego dokonał niwelacji terenu działki planowanej pod inwestycję oraz usunął zadrzewienia i zakrzewienia na niej występujące. Wymienione prace doprowadziły również do zniszczenia okazów dwóch gatunków roślin objętych ochroną (kopytnika pospolitego i kaliny koralowej). Dalej odnosząc się do treści skargi należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza to, że postanowieniem tym organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy, tj. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego. I tutaj należy zgodzić się ze skarżącym, że powołana norma ma zastosowanie w przypadku, gdy merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, tymczasem w przedmiotowym postępowaniu przypadek taki nie zaszedł, gdyż oba wydane rozstrzygnięcia merytorycznie są zgodne. Natomiast powodem rozstrzygnięcia podjętego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. była zmiana stanu prawnego, do której doszło w trakcie postępowania zażaleniowego. Mianowicie w dniu [...] kwietnia 2012r. weszła w życie uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]., poz. [...]), a utraciło moc obowiązującą rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...],[...]). Uregulowanie polegające na zakazie likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, a także zakazie wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową odbudową naprawą lub remontem urządzeń wodnych również znalazło swoje źródło w § 3 ust. 1 pkt 3 i 5 ww uchwały (czyli tak jak dotychczas w rozporządzeniu). Zatem w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji pozostały aktualne na etapie postępowania zażaleniowego, to niewłaściwym było podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zamiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wykazane uchybienie należało jednak ocenić w kategoriach naruszenia przepisu postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w konsekwencji doprowadzić do uchylenia postanowienia z [...] września 2012r. Skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mógł także odnieść drugi zarzut skargi. Niezasadnym jest bowiem zarzut skarżącego sprowadzający się do twierdzenia, iż uprawnienie dające prawo ingerencji w posiadane przez skarżącego prawo własności nieruchomości znajduje swoje źródło w akcie prawa miejscowego rangi uchwały i jest to sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenie prawo własności, ale tylko w drodze ustawy. W ocenie Sądu przywołana treść art. 64 ust. 3 Konstytucji RP bez wątpienia dowodzi, iż prawo własności choć jest prawem konstytucyjnie chronionym, to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. W niniejszym przypadku prawo to doznało ograniczeń na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220), a ich przejawem są formy ochrony przyrody. Ograniczenie prawa własności skarżącego znajduje więc swoje źródło już w art. 6 ust. 1 pkt 4, a następnie w art. 23 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Skutkiem bowiem takiej formy ochrony, jak w sprawie Obszar Chronionego Krajobrazu, jest bez wątpienia ograniczenie prawa własności. Akt prawa miejscowego w postaci uchwały w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu jest tylko uszczegółowieniem terytorialnym i przedmiotowym ograniczenia prawa własności wynikającego z wymienionej ustawy. Powyższa uchwała jest aktem wykonującym ustawę, została podjęta przez organ do tego upoważniony i w zakresie zgodnym z delegacją ustawową. Wobec tak przedstawiającego się stanu rzeczy nie można skutecznie zarzucić organowi wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów, w tym i tych przywołanych w skardze. GDOŚ rozpoznał sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo ocenił okoliczności sprawy, wyprowadził z nich stosowne wnioski i wydał rozstrzygnięcie. Zaś w jego uzasadnieniu w sposób przekonywujący wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.