II SA/Gl 993/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem datowanym [...] r. "A" Spółka z o.o. w K. zwróciła się do Starosty [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] , [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w B. przy ul. [...] w prawo własności. W podstawie prawnej wniosku podała przepis art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2005 r., nr [...] 5, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wyjaśniła, że właścicielem działek jest Skarb Państwa. W dniu [...] r. użytkownikiem wieczystym działek było Przedsiębiorstwo "B" w B. Sp. z o.o. w B.. Umową z [...] r. przeniesiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz "A" Spółki z o.o. w K. . Z kolei na mocy umowy przeniesienia przedsiębiorstwa spółki z o.o. z [...] r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek należy do składającej wniosek spółki "A" sp. z o.o. Do wniosku dołączono odpis z KRS oraz z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przez SR w B.. W oparciu o akt notarialny z [...] przeniesienia prawa użytkowania wieczystego oraz wypis z KRS dotyczący Przedsiębiorstwa "B" w B. sp. z.o.o. ustalono, że przedsiębiorstwo to było jednoosobową spółką Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił Spółce dokonania przekształcenia prawa użytkowania przedmiotowych działek w prawo własności, podając w podstawie prawnej art. 1 ust. 1, ust. 1b pkt 2, ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 1a ustawy oraz art. 4 ust. 14 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 185, poz. 1439 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie przewidziane w art. 1 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym art. 1 ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu powołanej wyżej ustawy z 29 lipca 2005 r. W dniu [...] r. objęte wnioskiem działki były oddane w użytkowanie wieczyste jednoosobowej spółce Skarbu Państwa, który był w niej podmiotem dominującym. W odwołaniu od decyzji Spółka "A" wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy i art. 7, 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu [...] r. prawo użytkowania wieczystego istniało. Spółka jest następcą prawnym ówczesnego użytkownika wieczystego. Z tego względu Spółce przysługuje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Natomiast interpretacja art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przyjęta przez Starostę jest wadliwa. Przepis ten wyłącza możliwość przekształcenie na rzecz określonych w nim podmiotów. Składająca wniosek Spółka takim podmiotem nie jest, zatem ograniczenie jej nie dotyczy. Status Przedsiębiorstwa "B" w B. Sp. z o.o. zarówno w dniu [...] r., jak i obecnie jest obojętny dla sprawy, albowiem nie ubiega się ono o przekształcenie. Zwrócono uwagę, że przepis art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy został dodany na mocy ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, zwanej dalej ustawą nowelizującą. Zgodnie z uzasadnieniem projektu zmiany ustawy (druk sejmowy nr 4352 z 2011 r.), wyłączenie z art. 1 ust. 1b ma charakter podmiotowy, nie przedmiotowy. Jego uzasadnieniem było uznanie, że prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające dla wymienionych w nim podmiotów i umożliwia im realizację ich zadań. Status użytkownika wieczystego należy wobec tego badać na dzień złożenia wniosku o przekształcenie, a ograniczenie stosuje się tylko do tych wnioskodawców, którzy na dzień złożenia wniosku spełniając kryteria wyłączenia. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że aby podmiot, który nabył prawo użytkowania wieczystego mógł żądać przekształcenia, poprzednik prawny, od którego prawo nabyto winien spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy. Wówczas dopiero można uznać, że jest on następcą prawnym i przysługuje mu żądanie przekształcenia prawa. Treść art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy wskazuje, że z kręgu uprawnionych do żądania przekształcenia ustawodawca wykluczył osoby prawne działające w formie spółek handlowych, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. [...] r. prawo użytkowania wieczystego przysługiwało jednoosobowej spółce Skarbu Państwa, będącej spółką prawa handlowego, Skarb Państwa był w niej podmiotem dominującym. Skoro zatem poprzednik prawny wnioskodawcy nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy, to również następca prawny nie ma uprawnień do żądania przekształcenia. Nie można przenieść na nabywcę więcej praw, niż posiada zbywca. Skuteczne roszczenie o przekształcenie jest możliwe, o ile przysługiwało poprzednikowi. Skoro poprzednikowi nie służyło roszczenie o przekształcenie, to Spółka nie mogła go nabyć. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy poprzez nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że dla oceny dopuszczalności dokonania przekształcenia istotny jest nie status prawny aktualnego użytkownika wieczystego, ale użytkownika w dniu [...] r., - art. 1 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że następca prawny podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym w dniu [...] r. nabywa od niego roszczenie o przekształcenie, - art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że wnioskodawca nie ma prawa do żądania przekształcenia posiadanego użytkowania wieczystego w prawo własności, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy. W uzasadnieniu powtórzono argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu. Podkreślono, że Spółka jest następcą prawnym podmiotu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, co jest wystarczające do złożenia wniosku o przekształcenie. Spółka nie jest natomiast podmiotem, o jakim mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy. Zwrócono uwagę, że w przekonaniu Spółki interpretacja ustawy przyjęta przez organy pomija wyraźnie wskazane przez ustawodawcę cele przeprowadzonej nowelizacji. Status użytkownika wieczystego winien być badany na dzień składania wniosku i tylko w odniesieniu do wnioskodawcy. Bezprzedmiotowe są także rozważania dotyczące przeniesienia na Spółkę "roszczeń o przekształcenie". W dacie nabywania użytkowania wieczystego, ustawa w ogóle nie przewidywała dla osób prawnych innych niż spółdzielnie mieszkaniowe możliwości przekształcenia. Teza, że roszczenie o dokonanie przekształcenia jest nabywane przez następcę prawnego od poprzednika, niweczy skutki dokonanego rozszerzenia podmiotowego i przedmiotowego zakresu ustawy, w dniu [...] r. zakres ten był bowiem inny, następcy osób wówczas nie legitymowanych do dokonania przekształcenie nie mogliby dokonać go obecnie, mimo że spełniają ustawowe warunki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w art. 1 ust. 3 ustawy nie wymieniono art. 1 ust. 1b, co oznacza, że następcom podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 1b pkt 2 nie przysługuje żądanie dokonania przekształcenia. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dniu [...] r. przez podmiot wymieniony w art. 1 ust. 1b ustawy, nie wyłącza zakazu przekształcenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze przeciwko interpretacji ustawy przyjętej przez organy obu instancji są w ocenie Sądu zasadne. Skarżąca Spółka złożyła wniosek o dokonanie przekształcenia już po wejściu w życie zmiany ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dokonanej ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110), zwanej dalej ustawą zmieniającą. Zmiana przepisów obowiązuje od 9 października 2011 r. Ustawa zmieniająca znacznie rozszerzyła zakres rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić z żądaniem przekształcenia dotychczasowego prawa w prawo własności nieruchomości. W stanie prawnym przed nowelizacją uprawnienie to dotyczyło nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub nieruchomości zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Po nowelizacji żądaniem przekształcenia mogą być objęte wszystkie nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie. Rozszerzeniu po nowelizacji uległ także zakres podmiotowy stosowania ustawy, na wszystkich użytkowników wieczystych, w tym też osoby prawne, z zachowaniem dwóch wyłączeń określonych właśnie w art. 1 ust. 1b ustawy. Przepis art. 1 ust. 1b ustawy, dodany do niej ustawą zmieniającą, zasadniczo odpowiada projektowi przedstawionemu drukiem sejmowym nr 4325 z 2011 r., zawierającym poselski projekt zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu tego projektu, dostępnym na stronie internetowej Sejmu projektodawcy wskazali, że zmiana ma na celu rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy oraz zakresu podmiotowego na wszystkich użytkowników wieczystych, też na osoby prawne, z zachowaniem pewnych wyłączeń, dotyczących Polskiego Związku Działkowców oraz państwowych i samorządowych osób prawnych. W odniesieniu do tej kategorii podmiotów podano w uzasadnieniu proponowanej zmiany, że prawo użytkowania umożliwia im realizację celów, ponadto zostały one już raz uwłaszczone, uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów będących w ich zarządzie i toczą się jeszcze takie postępowania uwłaszczeniowe, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego. Powołany fragment uzasadnienie projektu zmiany potwierdza, że przewidziane w art. 1 ust.1b pkt 1 i 2 ustawy wyłączenie ma charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy, jak to może sugerować brzmienie tego przepisu, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców, oraz nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, z tym że za państwowe i samorządowe osoby prawne uważa się spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Znaczenia nie ma jednak rodzaj nieruchomości, ale podmiot, w którego użytkowaniu została ona oddana. Nie uległ natomiast zmianie w wyniku nowelizacji warunek, że żądanie przekształcenia może dotyczyć prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dniu [...] r. (poza szczególnymi sytuacjami przewidzianymi w art. 1 ust. 4 ustawy, które w niniejszej sprawie nie mają znaczenia). Prawo użytkowania wieczystego jest zbywalne, ustawodawca przewidział zatem, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Argument Wojewody, że przepis art. 1 ust. 3 ustawy nie wymienia następców prawnych osób wymienionych w ust. 1b pkt 2 ustawy jest bezpodstawny, albowiem przepis art. 1 ust. 1b nie wylicza podmiotów mogących wystąpić z żądaniem przekształcenia, wręcz odwrotnie, wskazuje na wyłączenia podmiotowe. Przepis art. 1 ust. 3 odsyła natomiast do art. 1 ust. 1 i 1a oraz ust. 2. Przepisy te zawierają wskazanie wszystkich grup podmiotów, do których ustawa znajduje zastosowanie. Natomiast między przepisem art. 1 ust. 1 i ust. 1b ustawy zachodzi relacja lex specialis – lex generalis, art. 1 ust. 1 zawiera regułę ogólną, zaś przepis art. 1 ust. 1b ustawy regułę szczególną, która dla określonej klasy osób będących w dniu [...] r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości przewiduje inny skutek (brak możliwości wystąpienia z żądaniem o przekształcenie). Ograniczenie to ma zastosowanie tylko do podmiotów, których reguła szczególna dotyczy. Wobec tego odesłanie w art. 1 ust. 3 ustawy do art. 1 ust. 1 jest wystarczające, jeżeli podmiot spełnia kryteria ogólne, a nie jest kwalifikowany pod zakres działania reguły szczególnej. W tym kontekście zasadnie Skarżąca podnosi, że nie jest podmiotem, o jakim mowa w art. 1 ust. 1b ustawy, natomiast jest następcą prawnym podmiotu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, czyli użytkownika wieczystego, któremu to prawo przysługiwało w dniu [...] r. Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy w istocie tego, czy dla dopuszczalności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie [...] r., czy też stan faktyczny istniejący w dacie składania wniosku o przekształcenie. Rozstrzygając tę kwestię nie można pominąć, że dopiero od [...] r. istnieje możliwość przekształcania prawa użytkowania przysługującego osobom prawnym, które wszak musiało istnieć [...] r. Rozwiązanie to nie ma jednak charakteru retroakcyjnego, uprawnienie przysługuje bowiem osobie, która takim prawem użytkowania legitymuje się w dniu składania wniosku, przy czym nie musi zachodzić tożsamość między użytkowaniem wieczystym z [...] r. i z chwili złożenia wniosku, może wniosek złożyć następca prawny. Wadliwe jest w przekonaniu Sądu stanowisko organu odwoławczego, że użytkownik wieczysty uprawniony do złożenia wniosku w wyniku nowelizacji ustawy, swoje uprawnienie wywodzi od podmiotu, będącego użytkownikiem wieczystym w dniu [...] r., którego jest następcą. Następstwo prawne dotyczy wyłącznie prawa użytkowania wieczystego, ale nie uprawnienia do przekształcenia. Uprawnienie do przekształcenia w zakresie, którego ustawa do swej nowelizacji nie przewidywała, nie mogło istnieć w dniu [...] r., w tej dacie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy był diametralnie inny. Zasadnie zwraca uwagę Skarżąca, że taka argumentacja organu zakłada właśnie retroakcyjne działanie zmiany wprowadzonej ustawą zmieniającą, przyjmując powstanie skutków prawnych pod postacią uprawnienia do przekształcenia na rzecz podmiotów, które były użytkownikami w przeszłości. Uprawnienie do przekształcenie nie przysługuje aktualnemu użytkownikowi wieczystemu w wyniku przeniesienia go przez zbywcę użytkowania. Jego źródłem jest przepis prawa, który taką możliwość przewiduje, przy czym dla zasadniczej grupy osób prawnych możliwość ta istnieje dopiero od dnia [...] r., pod warunkiem, że są użytkownikami wieczystymi co najmniej od dnia [...] r., lub też są następcami prawnymi osoby, której w tym dniu prawo użytkowania wieczystego przysługiwało. Jednocześnie, mimo rozszerzenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy z dniem [...] r., żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługuje podmiotom wymienionym w art. 1 ust. 1b ustawy. Przepis ten dotyczyć może wyłącznie takich podmiotów w nim wymienionych, które mają nieruchomości w użytkowaniu wieczystym, tylko pod takim warunkiem jest bowiem możliwe wystąpienie z żądaniem, o jakim mowa w art. 1 ust. 1. Jeżeli doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego, to zbywca nie może wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa, którym nie dysponuje. Reasumując, Sąd uznał, że przyjęty przez organy sposób interpretacji omawianych przepisów nie może być zaakceptowany. Wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy stanowi wyjątek od zasady uregulowanej w art. 1 ust. 1 ustawy, co oznacza, że podmioty wymienione w art. 1 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy nie mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo że spełniają przesłanki określone w ust. 1 ustawy. Ratio legis takiego wyłączenia ustawodawca przedstawił w projekcie zmian ustawy, jest nim przekonanie, że tego rodzaju podmiotom do prowadzenia działalności wystarcza dotychczasowa forma władania nieruchomościami. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu nie wskazywał na inne cele i motywy, dlatego nie ma podstaw do przyjmowania, że umożliwiając bardzo szerokie wykorzystanie instytucji przekształcenia, jednocześnie jakąś kategorię gruntów zamierzał objąć ochroną przed zmianą właściciela i likwidacją wieczystego użytkowania. Ustawa w obecnym brzmieniu ma zastosowanie do podmiotów, które spełniają określone w niej przesłanki. Następca prawny osoby prawnej, która była w dniu [...] r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, może począwszy od [...] r. żądać przekształcenia przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pod warunkiem że nie zachodzi w jego przypadku wyłączenie z art. 1 ust. 1 b pkt 1-3 ustawy. Uprawnienie do żądania przekształcenia wynika z przepisów ustawy, nie z faktu następstwa prawnego. Natomiast ograniczenia w możliwości dokonania przekształcenia określone w art. 1 ust. 1 b ustawy odnoszą się do wnioskodawcy i będących w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości, nie zaś do sytuacji faktycznej i prawnej jego poprzednika prawnego. Żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje po dniu [...] r. następcy prawnemu osoby prawnej, będącej w dniu [...] r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a na uprawnienie to nie ma niweczącego wpływu okoliczność, że ze względu na wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2, poprzednik prawny nie mógłby skutecznie ubiegać się o dokonanie takiego przekształcenia na swoją rzecz. W tym zakresie Sąd podziela zatem interpretację analizowanych przepisów przedstawioną przez Spółkę. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przedstawioną argumentację i wydadzą w sprawie decyzję odpowiadającą zaprezentowanej wykładni przepisów ustawy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.