VI SA/Wa 2315/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.T. (obecnie P.) na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na pozostanie w stosunku zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej J. P.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na zatrudnienie J. T. w T. S.A. z siedzibą w W. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] października 2009 r. J. T. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wyrażenie zgody na równoległe zatrudnienie, podczas odbywania aplikacji notarialnej, na stanowisku windykatora w B. Do wniosku został dołączony opis wskazanego stanowiska pracy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Rada Izby Notarialnej w W. odmówiła wyrażenia zgody na zatrudnienie wnioskującej w B. T. S.A. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, wskazał, że zgodnie z przedstawionym przez stronę (aplikantkę notarialną) zakresem obowiązków praca na wskazanym przez nią stanowisku obejmuje m.in. windykację należności T. S.A. od podmiotów zagranicznych, wystawianie obciążeń w szkodach powstałych na terytorium RP, a także współpracę z organami policji i prokuratury oraz innymi podmiotami zewnętrznymi w procesie windykacji. Zdaniem organu, tego rodzaju działania noszą szczególny charakter, niedający pogodzić się z powagą wykonywanego zawodu notariusza (np. współpraca z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów). O ile, bowiem notariusz nadaje moc prawną określonym przejawom życia gospodarczego, o tyle wnioskodawczyni aktywnie uczestniczy w kształtowaniu tych przejawów. W efekcie organ uznał, że zachodzi bezwzględna przesłanka niemożności podjęcia przez aplikanta notarialnego pracy na wspomnianym stanowisku, stosownie do art. 19 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. T., zwana dalej skarżącą, stwierdziła w szczególności, że w zaskarżonej uchwale nie został wskazany skład osób podejmujących to rozstrzygnięcie. Ponadto, uchwała ta została podpisana wyłącznie przez Prezesa Krajowej Rady Notarialnej, zamiast przez wszystkich członków Rady, co sprawia, że rozstrzygnięcie to jest nieważne. Skarżąca podniosła, że jej praca w T. S.A., polegająca na współpracy z podmiotami zagranicznymi w ramach przepisów prawa polskiego i umów międzynarodowych, nie narusza powagi wykonywanego w przyszłości zawodu notariusza. Wskazała, że dokonywana przez nią windykacja należności nie obejmuje współpracy z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów. Powołała się przy tym na postanowienia Regulaminu Wewnętrznego, będącego umową międzynarodową przyjętą przez Radę Narodowych Biur Ubezpieczycieli. Z kolei współpraca z organami policji i prokuratury oraz innymi podmiotami zewnętrznymi w procesie windykacji polega na zdobywaniu dokumentacji niezbędnej do ustalenia odpowiedzialności cywilnej. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 803/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd nie podzielił zarzutu nieważności wydanej w sprawie uchwały z uwagi na niepodpisanie jej przez wszystkich członków KRN biorących udział w podjęciu tego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że do podjętych w niniejszej sprawie uchwał organów administracji obu instancji zostały dołączone listy osób obecnych przy podjęciu tych uchwał, co czyni zadość wymogom ich podpisania. Sąd uznał, że na mocy art. 78 Prawa o notariacie do skarżącej – będącej aplikantką notarialną – miał zastosowanie art. 19 § 3 tej ustawy, wprowadzający wymóg rozstrzygnięcia przez Radę Izby Notarialnej, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza lub powadze wykonywanego zawodu. Zgoda lub odmowa zgody zależy od uznania organu, które jednak nie oznacza dowolności. Zdaniem Sądu, organ administracji wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ samorządu notarialnego prawidłowo ograniczył się do dokonania oceny przedstawionego przez skarżącą dokumentu w postaci powierzonego jej w ramach stosunku pracy zakresu obowiązków i czynności w T. S.A. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku przesłuchania strony, gdyż zarówno wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na zatrudnienie, jak i treść wskazanego wyżej dokumentu były jasne i wystarczały do wydania decyzji. Sąd stwierdził, że organ dokonał wnikliwej oceny przedłożonego zakresu obowiązków i czynności pracownika, wskazując na te czynności, które skarżąca ma obowiązek wykonywać, a które noszą szczególny charakter, niedający się pogodzić z powagą wykonywanego zawodu notariusza, np. współpraca z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów. Zdaniem Sądu, organ słusznie wywiódł z tego dokumentu, iż skarżąca ma w zakresie swoich obowiązków pracowniczych obowiązek współpracy z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów. Obowiązek ten wynika wprost z punktu 7 zakresu obowiązków i czynności, gdzie wskazuje się na "obowiązek współpracy z organami policji i prokuratury oraz z innymi podmiotami zewnętrznymi w procesie windykacji". W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez J. T. obecnie P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. w sprawie II GSK 1089/11 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie zaakceptował niewyjaśnienie przez organ istotnych dla sprawy okoliczności oraz wydanie rozstrzygnięcia z całkowitym pominięciem słusznego interesu strony i przy pominięciu udziału strony w postępowaniu oraz zaniechaniu informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Jednocześnie NSA przesądził, iż zarzuty nieważności zaskarżonej uchwały z powodu jej podpisania przez prezesa KRN zamiast przez pełny skład tego kolegialnego organu nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej uchwały oraz uchwały ją poprzedzającej, albowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał m.in., iż akceptacja poczynienia przez organ ustaleń dowodowych na podstawie niepopartej żadną wiedzą i dowolnej interpretacji zakresu obowiązków wnioskodawczyni, bez jej wysłuchania i bez jakiejkolwiek próby ustalenia charakteru jej pracy, czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. i nie zbadał, czy organ w rzeczywistości rozważył słuszny interes strony i czy wykazał rzeczywistą kolizję między pracą w charakterze urzędnika w T. a powagą zawodu notariusza. Zgodnie z art. 19 ustawy Prawo o notariacie, notariusz nie może podejmować zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody rady właściwej izby notarialnej, z wyjątkiem zatrudnienia w charakterze pracownika naukowo-dydaktycznego, dydaktycznego lub naukowego, chyba, że wykonywanie tego zatrudnienia przeszkadza w pełnieniu jego obowiązków (§ 1). Notariuszowi nie wolno także podejmować zajęcia, które by przeszkadzało w pełnieniu obowiązków albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu. Nie wolno mu w szczególności zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach (§ 2). O zamiarze podjęcia zatrudnienia lub zajęcia notariusz jest obowiązany zawiadomić prezesa rady właściwej izby notarialnej. Rada rozstrzyga, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu (§ 3). Jeżeli rada nie wyrazi zgody na zatrudnienie lub zajęcie, o których mowa w § 1 i 2, sprawę, na wniosek notariusza, rozstrzyga Krajowa Rada Notarialna, której decyzja jest ostateczna. Instytucja zgody samorządu na dodatkowe zatrudnienie dotyczy nie tylko notariuszy ale także aplikantów notarialnych, w tym również aplikantów "pozaetatowych". W myśl bowiem art. 78 Prawa o notariacie art. 19 tej ustawy stosuje się do aplikantów notarialnych. Oznacza to, że także aplikant notarialny, może podjąć dodatkowe zatrudnienie tylko za zgodą samorządu i tylko jeżeli nie występują wskazane wyżej przesłanki negatywne. Z powyższego uregulowania wynika, zatem, iż warunkiem podjęcia zatrudnienia lub zajęcia jest zgoda rady właściwej izby notarialnej wyrażona w formie uchwały mającej walor decyzji administracyjnej. Organ samorządu decyduje, czy wyrazić zgodę na podjęcie zatrudnienia lub zajęcia. Rozstrzygnięcie swe opiera na ocenie istnienia negatywnych przesłanek dopuszczalności podjęcia dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia przez notariusza określonych w ustawie. Negatywną przesłanką do wyrażenia zgody na dodatkowe zajęcie lub zatrudnienie jest okoliczność, że będzie ono powodować uchybienie przez notariusza jego obowiązkom lub powadze wykonywanego zawodu. Zajmowanie się przez notariusza handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach ustawodawca sam ocenił jako niedopuszczalne. W innych sprawach organ samorządu musi ocenić istnienie ewentualnej kolizji między obowiązkami notariusza oraz powagą zawodu a projektowanym zatrudnieniem (zajęciem). Organ musi zatem ocenić, czy okoliczności związane z przyszłym dodatkowym zatrudnieniem (zajęciem) notariusza wskazują, że będzie ono prowadzić do uchybienia jego obowiązkom lub naruszać powagę zawodu notariusza. Jeżeli organ ustali okoliczności związane z planowanym zatrudnieniem i w świetle tych okoliczności uzna, że występuje kolizja między dodatkowym zatrudnieniem a obowiązkami notariusza lub powagą zawodu, odmawia zgody. Należy zauważyć, iż ustawodawca nie zastrzegł, że przepis art. 19 ma być stosowany odpowiednio do aplikantów notarialnych, niemniej uznać należy, iż przesłankami negatywnymi wyrażenia zgody jest występowanie kolizji między dodatkowym zatrudnieniem aplikanta a odbywaniem aplikacji notarialnej i zaznajamianiem się z całokształtem czynności notariusza oraz uchybienie powadze przyszłego zawodu, do którego przygotowuje się aplikant. Decyzja organu jest decyzją uznaniową, bowiem ocena istnienia przesłanek negatywnych udzielenia zgody oparta jest na uznaniu administracyjnym. Decyzja uznaniowa nie może być jednak dowolną. Jej prawidłowe podjęcie uwarunkowane jest poczynieniem szczegółowych ustaleń, co do okoliczności mających wpływ na istnienie przesłanek negatywnych udzielenia zgody. Te okoliczności dotyczą z jednej strony charakteru zatrudnienia, w tym rodzaju instytucji zatrudniającej, czasu pracy, rodzaju i zakresu czynności, a z drugiej strony zakresu obowiązków notariusza i wymogów powagi zawodu. Dopiero należyte zestawienie tych ustaleń pozwala na rzetelną ocenę czy dochodzi do kolizji między dodatkowym zatrudnieniem a obowiązkami notariusza lub powagą zawodu. Należy powtórzyć także za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż aby decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na dodatkowe zatrudnienie nie była dotknięta dowolnością, nie wystarczy samo stwierdzenie, że występuje kolizja między dodatkowym zatrudnieniem a obowiązkami notariusza lub powagą zawodu notariusza. Organ musi szczegółowo uzasadnić, na czym kolizja polega. Należy mieć na względzie, że decyzja dotycząca niedopuszczalności dodatkowego zatrudnienia bywa dla strony decyzją dotyczącą podstaw jej bytu i musi być przez organy samorządu podejmowana z niezwykłą wnikliwością i rozwagą, po starannie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, umożliwiającym stronie przedstawienie wszystkich swoich argumentów. W przypadku, gdy podstawą odmowy na dodatkowe zatrudnienie jest uchybienie powadze zawodu ocena jest utrudniona, bowiem brak jest wzorca "powagi zawodu", zatem trudno ustalić, co jej uchybia. Jak zauważył NSA nie jest tu pomocny Kodeks Etyki Zawodowej Notariusza (uchwała nr 19 KRN z dnia 12 grudnia 1997 r. ze zm.), który w § 7 stanowi, że notariusz powinien dbać o powagę, honor i godność zawodu, jednak pojęć tych nie precyzuje. W tej sytuacji pojęcie "powaga zawodu" jest pojęciem niedookreślonym i posługiwanie się nim przy podejmowaniu decyzji o odmowie na dodatkowe zatrudnienie musi być niezwykle ostrożne. Dla prawidłowego podjęcia decyzji w przedmiocie zgody na dodatkowe zatrudnienie (zajęcie) zasadnicze znaczenie ma zatem wnikliwe postępowanie dowodowe uwzględniające wszystkie okoliczności sprawy. Oceniając, że zatrudnienie uchybia powadze zawodu organ powinien precyzyjnie ustalić, które działania podejmowane w ramach tego zatrudnienia uchybiają powadze zawodu notariusza i dlaczego. Organ nie może opierać się na przypuszczeniach i ogólnikach, musi oceniać konkretne fakty, przy czym zgodzić należy się z poglądem NSA, iż sam zakres obowiązków pracownika może być niewystarczający dla ustalenia, na czym polega praca i oceny, czy jej wykonywanie uchybia powadze zawodu notariusza. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, wysłuchanie wnioskodawcy, bądź zażądanie dodatkowych dokumentów powinno być zwykłą procedurą. Jak stwierdził NSA w czasie kryzysu gospodarczego i postępującego bezrobocia, w szczególności wśród ludzi młodych, odmowa udzielenia zgody na zarobkowanie wymaga ważkich argumentów, a decyzja nie może być podejmowana pochopnie ani rutynowo. O dopuszczalności odmowy udzielenia zgody można mówić tylko wtedy, kiedy organ wyraźnie ustali istnienie omówionych wyżej kolizji z wykonywaniem zawodu notariusza. Orzecznictwo winno wypracować rodzaje działań, których podejmowanie przez notariusza uchybia powadze zawodu. Jak się wydaje są to wszystkie te działania, które podważają zaufanie do notariusza jako reprezentanta zawodu zaufania publicznego. Wskazać należy ponadto, że od stycznia 2006 r. na mocy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169) oprócz aplikacji "etatowej", w czasie której aplikant jest zatrudniony u swojego patrona, dopuszczona jest forma aplikacji pozaetatowej, w czasie której aplikant odbywa aplikację tylko przez 1 dzień w tygodniu i nie jest zatrudniony u swego patrona. Za odbywanie aplikacji w obydwu formach aplikant ponosi opłaty. Oczywistym jest więc, że aplikant "pozaetatowy", który nie pracuje u swego patrona, musi podjąć zatrudnienie gdzie indziej. Odmowa zgody na zatrudnienie godzi w podstawy jego bytu i tym samym podważa możliwość realizowana aplikacji notarialnej w formie pozaetatowej, dopuszczonej przez prawodawcę. Orzekając w przedmiocie zgody na zatrudnienie aplikanta "pozaetatowego" organy samorządu muszą uwzględniać wskazane wyżej okoliczności i niezwykle ściśle interpretować przesłanki negatywne zgody, gdyż istota aplikacji "pozaetatowej" polega na tym właśnie, że aplikanci uczą się i przygotowują do zawodu notariusza pracując poza tym zawodem. Należy powtórzyć za NSA, że co do zasady dodatkowe zatrudnienie będzie dozwolone z zastrzeżeniem, że aplikant nie będzie uchybiał swoim obowiązkom aplikanta oraz pracując poza notariatem nie będzie uchybiał powadze przyszłego zawodu i swojej pozycji aplikanta notarialnego. Reasumując powyższe Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie po uwagę przedstawione powyżej rozważania. W szczególności - przeprowadzi wnikliwe postępowanie dowodowe uwzględniające wszystkie okoliczności sprawy, przy jednoczesnym zagwarantowaniu skarżącej należytego udziału w postępowaniu i informowaniu jej o okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie, precyzyjnie ustali zakres obowiązków skarżącej i charakter pracy, nadto wskaże które działania podejmowane w ramach planowanego przez skarżącą zatrudnienia uchybiają powadze zawodu notariusza i dlaczego, rozważy także słuszny interes skarżącej i wykaże rzeczywistą kolizję między pracą w charakterze urzędnika w T. a powagą zawodu notariusza. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.