IV SAB/Wr 2/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w K. G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w K. G. rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. w zakresie pkt. 1, 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w K. G. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. nie orzeka w przedmiocie grzywny. W dniu 8 listopada 2012 r. A. K. wystąpił do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej (PKS) sp. z o.o. w K. G. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów prowadzonej, w komunikacji autobusowej PKS w K. G.. W piśmie tym skarżący wnioskował o udzielenie informacji: 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, 2) czy są to osoby zatrudnione bezpośrednio w PKS sp. z o.o. w K.G. czy w podmiocie zewnętrznym oraz o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - jaka jest jego nazwa, adres, ogólne zasady wynagradzania i okres obowiązywania umowy na usługę kontroli, jak również wnioskował 3) o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W odpowiedzi na powyższy wniosek PKS sp. z o.o. w K. G. poinformowała skarżącego, iż przedsiębiorstwo bezpośrednio zatrudnia osoby upoważnione do kontroli biletów. Jednocześnie wskazano, iż w razie takiej potrzeby, każda osoba fizyczna korzystająca z usług przedsiębiorstwa ma możliwość żądania w trakcie przeprowadzanej kontroli biletów, okazania przez kontrolującego identyfikatora upoważniającego do jej przeprowadzenia. Ponadto odpowiadając na pytanie skarżącego w sprawie ilości osób upoważnionych do kontroli biletów w autobusach PKS w K. G. jak również przesłania wzorów (szaty graficznej) identyfikatorów upoważniających do przeprowadzania kontroli biletów w autobusach PKS w K.G. PKS sp. z o.o. w K. G. wskazała, iż żądane w tym zakresie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. K. wniósł o zobowiązanie PKS sp. z o.o. w K. G. udostępnienia wnioskowanej przezeń informacji publicznej (z wyłączeniem pkt 2 wniosku). Stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c i lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej informacje, o które wnioskował stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. Z uwagi na fakt, iż dane te nie zostały opublikowane na stronach internetowych PKS, w tym stronach internetowych BIP, stąd w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być udostępniane na wniosek. W odpowiedzi na skargę PKS sp. z o.o. w K. G. wniosło o jej oddalenie. W motywach podano, że Przedsiębiorstwo nie posiada biernej legitymacji procesowej do występowania w tej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zaznaczono, że żadne przepisy nie nakładają na spółkę prawa handlowego obowiązku udzielenia informacji publicznej dotyczącej jej przedsiębiorstwa, w szczególności jeżeli informacje te dotyczą tajemnicy tego przedsiębiorstwa. Wskazano, że treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w istotny sposób ogranicza zakres prawa jednostki do informacji publicznej. Ustęp 2 tego artykułu wyraźnie stanowi: prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba publiczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji dokonuje organ władzy publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Do decyzji tej, w zasadzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Spółki prawa handlowego, ani jej organy nie są organami administracji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani w rozumieniu k.p.a., nie są też podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. W związku z powyższym do PKS w K. G. sp. z o.o. nie znajdują zastosowania przepisy regulujące kwestie dostępu do informacji publicznej, a w szczególności treść art. art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 24 stycznia 2012 r. A. K. zakwestionował argumentację PKS sp. z o.o. w K. G. przedstawioną w odpowiedzi na skargę, dotyczącą tak braku biernej legitymacji procesowej Spółki, jak i tego, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie zaliczają się do katalogu informacji publicznych. Stwierdził, że o ile strona przeciwna chciałaby skorzystać z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, to winno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, która podlega kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - me zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm., dalej też jako ustawa). W pierwszej kolejności należało wyjaśnić czy żądane przez skarżącego informacje zawarte w piśmie z dnia 8 listopada 2012 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia w razie sporu - jak w sprawie niniejszej - między stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda ona tej informacji. Sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania, tylko wówczas gdy dotyczy to informacji publicznej. Powyższe oznacza, że Sąd aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (tak: wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex 291197). W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu odpowiedzi na wniosek z dnia 8 listopada 2012 r., a zatem jaka obecnie liczba osób kontroluje bilety w autobusach należących do Spółki oraz nadesłania wzoru identyfikatorów uprawniających do dokonania kontroli biletów. Z treści skargi wynika bez wątpienia, że w pozostałym zakresie wniosek skarżącego został przez organ rozpoznany. Dlatego Sąd poddał kontroli działanie organu w wyżej wskazanym zakresie, a więc obejmującym pkt 1 i 3 wniosku z dnia 8 listopad 2012 r. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Ustawa ta nakazuje organowi albo udostępnić informację zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu, który nie mieści się w obszarze podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy. Niesporny w sprawie jest fakt, potwierdzony dokumentem w postaci odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, że PKS w K. G. stanowi spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, której wyłącznym udziałowcem jest Powiat K. Jedną z kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ustawy są podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego. Wprawdzie ustawa nie definiuje tego pojęcia, jednak, poza samym województwem, powiatem czy gminą, będą to również osoby prawne powołane lub tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego – zgodnie z treścią ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o Gospodarce Komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W skład tego pojęcia wchodzą również usługi transportu publicznego. W myśl art. 9 usługi takie mogą być świadczone m.in. przez spółki kapitałowe (w tym spółki z o.o.) złożone przez jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że takie spółki są jednoosobowymi spółkami danej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż ich wyłącznym udziałowcem (akcjonariuszem) jest taka jednostka, lub podmioty, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów w ochronie konkurencji i konsumentów. Podmioty takie, zaspokajają zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej, zwierzchnictwo nad nimi wykonuje jednostka samorządu terytorialnego i gospodarują w oparciu o część przydzielonego im mienia, na które jednostka samorządu ma określony wpływ (por. T. Dybowski, Mienie komunalne, ,,Samorząd Terytorialny" 1991, nr 1-2, s. 6). Rozważania powyższe pozwalają uznać, że PKS sp. z o.o. w K. G. jest osobą prawną samorządu terytorialnego zobowiązaną do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zapytanie, jaka liczba osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej oraz żądanie nadesłanie aktualnego wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów obejmuje zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego majątku. Jeśli jest to podmiot dysponujący majątkiem publicznym jest on zobowiązany do przekazania takich informacji. Pojęcie ,,majątek publiczny", który tak, jak ,,informacja publiczna" nie znajduje uściślenia w ustawie zdefiniować można jako ,,mienie państwowe, komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym" (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2012 r., IV SAB/Gl 122/12, Lex nr 1229952 oraz powołany w jego uzasadnieniu biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw nr 8 z dnia 27 marca 2001 r. druk sejmowy nr 79132 oraz rozważania T. Aleksandrowicza, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002 r.). Ponad powyższe, Sąd podziela wyrażony w piśmiennictwie prawniczym pogląd, iż informację publiczną może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem państwowej osoby prawnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2012 r.). Z akt sprawy wynika, że Spółka jest dysponentem wnioskowanych informacji, co oznacza, że winna była go rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Adresat wniosku odmawiając udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Organ pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy. Nie może nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść. Organ może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli odmawiałby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy handlowej, tak jak sformułowano to w odpowiedzi na wniosek skarżącego to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W tej sytuacji więc organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, której żądał we wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. Niezależnie od powyższego bezczynność owa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa bowiem wskazuje raczej na nieprawidłową wykładnię ustawy przez organ. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd i wobec powyższego nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.