II SAB/Wa 34/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2012 r. o udzielenie informacji publicznej – oddala skargę – Dyrektor [...] wystosował do skarżącego J. P. pismo z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wskazujące na notatkę służbową J. D. – [...], skierowaną do organu w dniu [...] października 2012 r. wraz z załączoną korespondencją elektroniczną (gdzie zawarte są insynuacje jej dotyczące oraz organu), w której wymieniona wskazuje, że czuje się przez skarżącego zastraszana w celu wymuszenia sposobu działania w sprawach służbowych. W związku z powyższym poinformowano skarżącego, że w razie ponowienia skargi przez J. D., całość materiału zostanie przekazana do organów ścigania jako właściwych do dokonania oceny, czy w sprawie nie doszło do popełnienia jednego z przestępstw określonych w Kodeksie karnym, w szczególności do wywierania wpływu na czynności urzędowe (art. 224 K.k.). Wobec powyższego skarżący J. P. wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. wystąpił do organu w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie mu informacji w zakresie "przesłania kopii notatki służbowej (wraz z załącznikami) [...] na którą powołała się Pani w swoim piśmie [...] z dnia [...] października 2012 r.". W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformował skarżącego, że nie udostępnia dokumentów z akt osobowych J. D. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem notatka owa nie została wytworzona przez organ władzy publicznej, nie dokumentuje również urzędowych działań, lecz zawiera opis zdarzeń i odczuć dotyczących przebiegu zatrudnienia J. D. i wobec tego, jako część składowa pracowniczych akt osobowych, nie podlega udostępnieniu. W tej sytuacji skarżący pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jego wniosku z dnia [...] października 2012 r. Następnie w skardze z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący J. P. wniósł o zobowiązanie Prezydenta W. do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] października 2012 r. w terminie 7 dni. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że do dnia wniesienia skargi nie rozpoznano jego wniosku, zaś on nie zgadza się ze stanowiskiem organu, bowiem odmawiając udzielnie żądanej informacji w piśmie z dnia [...] października 2012 r. winien uczynić to w formie wydania decyzji administracyjnej. Ponadto informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy) jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, zatem skoro organ zdecydował się wytworzyć taką informację, tj. wystąpienie z dnia [...] października 2012 r., to analogicznie uznać należy notatkę J. D., będące podstawą do wytworzenia tegoż pisma. Niezależnie od powyższego organ nie zareagował na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, bądź o oddalenie skargi, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarga nie zawiera podpisu i została wniesiona po upływie 30 dni od dnia otrzymania pisma organu z dnia [...] października 2012 r. (skarżący odebrał to pismo w dniu [...] listopada 2012 r.), co uzasadnia odrzucenie skargi. Niezależnie od powyższego, informacja w postaci korespondencji pomiędzy skarżącym a J. D. musi być znana wymienionemu, skoro to on z tym pracownikiem korespondował, natomiast sporna notatka J. D. zawiera opis stanu wewnętrznego pracownika, jego odczuć i emocji, osobistą (a nie urzędową ) interpretację insynuacji skarżącego w sprawach prywatnych pracownika oraz wskazanie na obawy o własną prywatność i nie zawiera jakichkolwiek wniosków formalnych. Zatem nie dotyczy ona spraw publicznych, a niezależnie od powyższego informacja publiczna nie może dotyczyć ani stanowić sugestii lub domysłów, stanu emocjonalnego i psychicznego pracownika, lecz winna dotyczyć faktów i być prawdziwa, bowiem wewnętrzne odczucia pracownika nie stanowią informacji publicznej. Niezależnie od powyższego notatka owa jest elementem korespondencji pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą, niezwiązana z realizacją zadań publicznych należących do organu i tym samym nie ma waloru informacji publicznej. Z kolei wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z informacją publiczną, zaś organ nie pozostaje bezczynny, bowiem wystosował do skarżącego pismo w terminie 9 dni od dnia otrzymania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ, zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości fakt, że Prezydent W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów, wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący J. P. domagał się udostępnienia mu kopii notatki służbowej J. D., którą wymieniona skierowała do organu, przedstawiając w niej swoje osobiste odczucia w relacjach służbowych ze skarżącym i wyrażając swoje obawy co do intencji skłaniających wymienionego do działań wkraczających w sferę jej prywatności i czując się przez niego zastraszana. Faktem jest, że notatka służbowa może, co do zasady, mieć walor informacji publicznej i – co już wyżej opisano – niekoniecznie musi być ona wytworzona przez zobowiązany do jej udzielenia podmiot. Jednakże warunkiem niezbędnym do uznania jej za informację publiczną, podlegającą rygorom cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest cel jej opracowania. Innymi słowy mówiąc, taka notatka podlega ewentualnemu udostępnieniu jako informacja publiczna, jeśli organ, który wszedł w jej posiadania, używa jej do realizacji nałożonych nań zadań publicznych i notatka owa odnosi się bezpośrednio do organu. Jeśli zatem – jak już wyżej wykazano – sporna notatka zawiera osobiste odczucia oraz emocje J. D. w relacjach ze skarżącym i nie służy realizacji zadań publicznych przez Prezydenta W. oraz nie odnosi się bezpośrednio do niego, to tym samym nie może zostać uznana za informację publiczną. Skoro zaś tak, to – wbrew zarzutowi skarżącego – odmowa jej udostępnienia nie może nastąpić w formie decyzji, bowiem takie rozstrzygnięcie jest przewidziane tylko do informacji publicznej. Ponadto wystąpienie do skarżącego pismem z dnia [...] października 2012 r. nie mieści się w ramach zadań publicznych wykonywanych przez organ i stąd też sporna notatka nie służyła do ich realizacji. W konsekwencji zatem nie mu tu żadnej "analogii", do której odwołuje się skarżący. Natomiast z drugiej strony wskazać należy organowi, że skarżący uzupełnił skargę poprzez jej podpisanie i przy jej złożeniu na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie mają zastosowania żadne terminy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.