I SAB/Wa 462/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. S. R. wnioskiem z dnia [...] marca 1974 r. wystąpił do Prezydium Rady Narodowej W. Wydziału Gospodarki Terenowej o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]". Wniosek ponowił pismem z dnia [...] marca 1981 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1987 r. sygn. akt [...] spadek po S. R. nabyli: A. R., S. R. i Z. R. po [...] części spadku każdy. We wrześniu 1988 r. została sporządzona opinia szacunkowa nieruchomości, opracowana przez biegłego sądowego w zakresie budownictwa. W dniu [...] października 1988 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie odszkodowania. Z protokołu rozprawy wynika, że zaszła konieczność przeprowadzenia postępowań spadkowych po J. S., Z. M. i S. J., w celu ustalenia ich następców prawnych. Postanowieniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] postępowanie odszkodowawcze zostało zawieszone do czasu przedłożenia postanowień sądu o nabyciu praw do spadku po J. S., Z. M. i S. J. Pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. S. R., następca prawny S. R., ponowił wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. Do pisma dołączył postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1993 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. M. Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2003 r. przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. J., a przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2003 r. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie o ustalenie odszkodowania za opisaną nieruchomość [...]. Organ dokonywał dalszych ustaleń w zakresie następców prawnych zmarłych stron postępowania. Po ustaleniu kręgu stron postępowania Prezydent W. pismem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], doręczonym do wiadomości S. R., zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego W. o nadesłanie: inwentaryzacji zniszczeń [...], decyzji lokalizacyjnej Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Terenami wydanej w dniu [...] lutego 1965 r. lub nr [...] z dnia [...] lipca 1962 r. oraz kopii planu zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Ponadto pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o przesłanie postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po A. R. z dnia [...] marca 1991 r. sygn. akt [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. o przesłanie wydruku informacji z ewidencji gruntów i mapy ewidencyjnej oraz rozliczenia dawnej nieruchomości hip. w działkach ewidencyjnych. Po uzyskaniu odpowiedzi na wskazane pisma, organ dokonał ustaleń osób, które zrzekły się przysługujących im roszczeń do odszkodowania na rzecz S. R. oraz zbadania prawidłowości tych oświadczeń. W okresie od lipca 2009 r. do sierpnia 2010 r. organ wyjaśniał kwestie aktualnego adresu zamieszkałej za granicą strony postępowania – E. Z. Pismami z dnia [...] marca 2010 r. S. R. oświadczył, że przyjmuje darowiznę od osób, które zrzekły się na jego rzecz przysługujących mu roszczeń do odszkodowania. Oświadczył, że nie otrzymał odszkodowania za żadną nieruchomość położoną na terenie objętym działaniem dekretu [...] i nie otrzymali go jego poprzednicy prawni. O złożenie brakujących oświadczeń od pozostałych stron postępowania organ wystąpił pismami z kwietnia 2010 r. Oświadczenia te wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2010 r. W dniu [...] września 2011 r. S. R. wniósł do Wojewody [...], za pośrednictwem Prezydenta, zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta W. w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. ozn. hip. jako "[...]". Przed przekazaniem akt sprawy wraz zażaleniem Wojewodzie, Prezydent pismem z dnia [..] października 2011 r. działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., poinformował strony postępowania, że obecnie trwa analiza zgromadzonej dokumentacji i sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2011 r. nr [...] uznał zażalenie S. R. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Stwierdził, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie wraz z aktami sprawy zostało zwrócone do organu I instancji w dniu [...] października 2011 r. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. organ poinformował S. R., że z uwagi na konieczność zlecenia wykonania operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie określonym w piśmie z dnia [...] października 2011 r. oraz w postanowieniu Wojewody. Jednocześnie organ poinformował, iż postępowanie zostanie zakończone w terminie do [...] lipca 2012 r. S. R. pismem z dnia [...] marca 2012 r., powołując się na rozmowę telefoniczną z pracownikiem organu, który udzielił informacji, że za budynek odszkodowanie się nie należy, zwrócił się o informację pisemną w tym zakresie. Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku S. R. z dnia [...] marca 1974 r. uzupełnionego podaniem S. R. z dnia [...] marca 2012 r., decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odmówił S. R., E. S., D. R., S. S., E. Z. i K. S. przyznania odszkodowania za budynek, który znajdował się na gruncie nieruchomości [..] położonej przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]". S. R. wniósł odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...]. W dniu 25 września 2012 r. S. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Wojewoda [....] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uznał za uzasadnione jego zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta W. przedmiotowej sprawy i wyznaczył termin do wydania rozstrzygnięcia. Jednakże pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Wojewodę, a także terminów wyznaczanych w kolejnych pismach Prezydenta W., organ nie rozpoznał wniosku. Prezydent W. w odpowiedzi na skargę z dnia 25 października 2012 r. wniósł o jej oddalenie wskazując, że akta sprawy, w wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., zostały przekazane przy piśmie z dnia [...] września 2012 r. do Wojewody [...] i do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie zostały zwrócone. Organ podniósł, iż pismem z dnia [..] września 2012 r. strony postępowania zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. oraz o tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone w terminie do dnia [...] stycznia 2013 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 marca 2013 r. skarżący okazał pismo Prezydenta W. z dnia [...] września 2012 r., w którym organ podał przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia [...] stycznia 2013 r. Skarżący oświadczył, iż dotychczas nie otrzymał decyzji dotyczącej odszkodowania za grunt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem wydania przez organ decyzji w dniu [...] lipca 2012 r. i formalnego podejmowania czynności, wniosek S. R. z dnia [...] marca 1974 r., ponawiany w postępowaniu przez S. R., pozostaje nierozpoznany w zakresie dotyczącym odszkodowania za nieruchomość gruntową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dotyczący odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Powołany przepis znajduje zatem zastosowanie nie tylko do domu jednorodzinnego, ale również działki, przy spełnieniu warunku określonego w tym przepisie, niezależnie od tego, czy pozostała ona niezabudowana, czy została zabudowana domem jednorodzinnym lub innym budynkiem (v. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 864/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl)). Biorąc pod uwagę, że wniosek S. R., ponowiony przez S. R. dotyczył przyznania odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako "[...]", stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie przez Prezydenta W. o odmowie przyznania odszkodowania za budynek, nie załatwiło w całości sprawy z wniosku o odszkodowanie. Z akt sprawy nie wynika, aby organ rozstrzygnął na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. o całości wniosku, tj. w przedmiocie odszkodowania za działkę, na której budynek był posadowiony. Z tego względu, Sąd stwierdził, iż organ prowadzi postępowanie w sprawie wniosku o odszkodowanie w tym zakresie w sposób przewlekły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnioną i zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, w nierozstrzygniętym dotychczas zakresie, w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r., a zatem kwestia stwierdzenia bądź niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa ma ścisły związek z oceną działań organu po tej dacie. W sprawie tej, po tej dacie, organ dokonywał działań w zakresie ustalenia przez stronę zamieszkałą za granicą pełnomocnika do doręczeń w kraju, pismami z dnia [...] października 2011 r., [...] marca 2012 r. i [...] września 2012 r. informował S. R. o przyczynach niezakończenia dotychczas postępowania i wskazywał przewidywany termin jego zakończenia, a zatem, choć w niepełnym zakresie, to dopełniał obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. W czasie trwania tego postępowania strona wystąpiła również do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, co wymagało przesłania akt organowi wyższego stopnia. Po wydaniu zaś przez Prezydenta W. decyzji w dniu [...] lipca 2012 r. strona złożyła odwołanie, w związku z czym akta sprawy, tym razem wraz z odwołaniem, ponownie przesłane zostały do Wojewody [...]. Oczywiście, sam fakt przesłania akt do organu odwoławczego nie usprawiedliwia niepodejmowania czynności w sprawie wniosku strony o odszkodowanie w nierozpoznanej dotychczas części, a zatem nie zmienia ustaleń w zakresie nieefektywnego prowadzenia postępowania, jednakże nie uzasadnia to w ocenie Sądu stwierdzenia, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.