II SAB/Gd 9/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Ch. w sprawie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 7 stycznia 2013 r. M. J. złożył do Prokuratora Rejonowego w C. wniosek o udzielenie informacji publicznej na piśmie poprzez wskazanie wysokości wynagrodzenia netto Prokuratora Rejonowego w C. M. O. za grudzień 2012 r. ze wszystkimi dodatkami. Prokurator Rejonowy w C. pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek został przekazany Prokuratorowi Okręgowemu w S. celem udzielenia odpowiedzi. Żądana informacja publiczna została skarżącemu udostępniona przez Prokuratora Okręgowego w S. pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. Pomimo tego w dniu M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w C., zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie skarżącemu żądanej informacji w przedmiocie wysokości wynagrodzenia netto Prokuratora Rejonowego w C. za grudzień 2012 r. i bezpodstawne przekazanie wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2013 r. do Prokuratora Okręgowego w S. w sytuacji, gdy w sprawie o udzielenie informacji publicznej (czynność materialno – techniczna) do momentu wydania decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 65 k.p.a. o przekazaniu sprawy do organu wyższego stopnia jakim jest Prokurator Okręgowy w S. Prokurator Rejonowy w C. w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że wniosek M. J. o udzielenie informacji został przekazany Prokuratorowi Okręgowemu w S., albowiem zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia żądanej informacji są obowiązane Prokuratury będące w ich posiadaniu, a zatem w przypadku przedmiotowej sprawy był to właśnie Prokurator Okręgowy w S. Organ wskazał także, że zgłoszony przez skarżącego zarzut bezczynności jest bezpodstawny, jako że wnioskodawca otrzymał żądaną informację w dniu 17 stycznia 2013 r. W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2013 r. skarżący podtrzymał skargę, nadal domagając się zobowiązania Prokuratora Rejonowego w C. do udzielenia odpowiedzi na wniosek w przedmiocie wysokości wynagrodzenia Prokuratora Rejonowego w C. W piśmie podtrzymuje stanowisko odnośnie niedopuszczalności przekazania wniosku innemu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4). Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepis, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Wymaga zauważenia, z uwagi na obszerność wywodów skargi, że według stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W orzecznictwie wyjaśniono, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności, kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność organu w zakresie ich wydania (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. I OSK 262/08 https://cbois.nsa. gov.pl/doc/5834D6D0F7). Taka sytuacja, w której istnienie obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia uzależnione jest od przyszłego wyniku sprawy, przemawia za brakiem obowiązku wniesienia środka zaskarżenia na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W świetle przedstawionych kryteriów skarga złożona w niniejszej sprawie niepoprzedzona wezwaniem była dopuszczalna, lecz podlegała oddaleniu. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób mówić o bezczynności Prokuratora Rejonowego w C., chociaż ze względów innych, niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że żądane przez wnioskodawcę dane w przedmiocie wysokości wynagrodzenia netto Prokuratora Rejonowego w C. M. O. za grudzień 2012 r. stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W zakresie tym niewątpliwe mieszczą się dane o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U z 2002 r., nr 101, poz. 926, ze zm.), gdyż w art. 5 ust. 2 ustawy wprost wskazano, że ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Nie ulega również wątpliwości, że prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podkreślenia tym wymaga, że organem władzy publicznej jest prokuratura, a nie poszczególna jednostka danego szczebla prokuratury lub też kierownik tej jednostki. Przypomnieć bowiem należy, że jedną z podstawowych zasad organizacji i działania prokuratury jest zasada jej jednolitości (zwana również zasadą niepodzielności). Oznacza to, że wszystkie jednostki organizacyjne prokuratury stanowią jedną organizacyjną całość i na zewnątrz występują w imieniu całej prokuratury. Czynności dokonywane przez poszczególnych prokuratorów uważane są zatem za podejmowane przez prokuraturę, a w konsekwencji każdą czynność z zakresu działania prokuratury może podjąć każdy prokurator (por. J. Bodio, G. Borkowski, T. Demendewski, Ustrój organów ochrony prawnej – część szczegółowa, Warszawa 2011 r., str. 172; Ustawa o Prokuraturze. Komentarz M. Mitera, M. Rojewski oraz E. Rojewska, Warszawa 2011, str. 24). Wynika to z treści artykuł 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.). W myśl powołanych przepisów prokuratura jest organem ochrony prawnej, a stanowią ją Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zatem sytuacje, gdy ustawodawca zastrzega daną czynność do właściwości wyłącznie jednego organu lub jednostki organizacyjnej, ma cel jedynie organizacyjny, techniczny, umożliwiający wykonywanie jej ustawowych zadań. W konsekwencji, informacji publicznej mógł udzielić zarówno Prokurator Rejonowy w C., jak i prokurator innego szczebla, w posiadaniu którego taka informacja się znajduje. Myli się zatem skarżący twierdząc, że Prokurator Okręgowy w S. jest innym organem niż Prokurator Rejonowy w C. Prokurator Rejonowy nie jest bowiem organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a kierownikiem jednostki organizacyjnej prokuratury. Przekazanie wniosku skarżącego należy zatem traktować w kategoriach korespondencji wewnętrznej, a nie przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., a więc w tym kontekście zarzut skargi nie jest zasadny. Zauważyć w tym miejscu należy, że w komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa I. Kamińskiej oraz M. Rozbickiej – Ostrowskiej (LexisNexis, 2012, str. 66) przedstawiono stanowisko odmienne, wskazując na prokuratora kierującego urzędem prokuratury danego szczebla, jako podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej. Z poglądem tym zgodzić się jednakże nie sposób. Wydaje się, że podstawą do jego wyrażenia było analogiczne zastosowanie przepisów regulujących ustrój sądów powszechnych. Odmienna jest natomiast organizacja sądów powszechnych i prokuratury. W przypadku sądów nie obowiązuje bowiem omówiona powyżej zasada jednolitości, co wynika chociażby z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Kolejną istotną kwestią jest, że żądana informacja została wnioskodawcy udzielona w dniu 17 stycznia 2013 r., a zatem z zachowaniem czternastodniowego terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 ustawy. Tej okoliczności wynikającej z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę skarżący nie kwestionuje. Zatem w takich okolicznościach nie sposób uznać, by w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu prokuratury. Ponadto sąd zauważa, a wynika to wprost z odpowiedzi na skargę, że żądana wnioskiem z dnia 7 stycznia 2013 r. informacja udzielona została przez jednostkę prokuratury (Prokuratora Okręgowego w S.), w której posiadaniu przedmiotowa informacja się znajduje. Oznacza to, że wnioskowana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu Prokuratora Rejonowego w C., o czym skarżący powiadomiony został pismem doręczonym w dniu 11 lutego 2013 r. (vide potwierdzenie odbioru k. 22). Prokurator Rejonowy w C. nie mógłby zatem takiej informacji udzielić, co wyłącza jego obowiązek wynikający z ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma bowiem wątpliwości, że możliwość poprzestania na udzieleniu wnioskodawcy pisemnej informacji odmawiającej uwzględnienia wniosku zachodzi zarówno wówczas, gdy żądana informacja nie jest informacja publiczną, jak i wtedy, gdy organ takiej informacji nie posiada (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 oraz z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt 2867/02 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, j.w.). Sąd w tym miejscu zaznacza, że zasady organizacji prokuratury, w tym jej wewnętrzną strukturę, określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. nr 49, poz. 296 ze zm.), podjęte na podstawie delegacji zawartej w art. 18 ustawy o prokuraturze. W oddziale 4 dotyczącym struktury organizacyjnej prokuratury okręgowej w §§ 36 i 37 wymienia się między innymi powierzone Wydziałowi Organizacyjnemu zadania organizacyjne i kadrowe oraz udostępnianie informacji publicznych. Z kolei w oddziale 5 dotyczącym struktury organizacyjnej prokuratury rejonowej brak jest wyodrębnienia organizacyjnego odpowiadającego strukturze prokuratury okręgowej. Potwierdza to zdaniem sądu informację wynikającą z treści pisma prokuratora (odpowiedzi na skargę), że prokurator rejonowy przedmiotowej informacji publicznej nie posiada. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 7