II SA/Gl 1304/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 sprawy ze skargi J.G. i C.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalił wobec J. G. i C. G. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1, obręb K., karta mapy 1, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., w kwocie po 907,85 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu 13 lipca 2011 r. J. G. i C. G., będąc współwłaścicielami nieruchomości w częściach równych, zbyli prawo własności ww. nieruchomości. Powyższe wynika z przesłanego Prezydentowi Miasta odpisu z aktu notarialnego umowy sprzedaży Repertorium A numer [...]. Następnie organ wskazał, że Rada Miasta R. uchwałą nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]), zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R., który wszedł w życie z dniem [...]r. W powołanej uchwale ustalono przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania jako MNU1, co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną oraz nieuciążliwą funkcję usługową, w tym rzemiosła. Dla symbolu MNU1 stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, określona w § 72 cytowanej wyżej uchwały, wynosi 10%. W wyniku analizy postanowień obowiązującego do dnia [...]r., Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...]z dnia [...]r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) ustalono, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania była oznaczona symbolem 86MN, co oznacza: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia "starego" planu różnią się zatem od funkcji jaką działka posiada w obecnym planie miejscowym, wobec czego prowadzenie przedmiotowego postępowania stało się zasadne. W konsekwencji w dniu 8 sierpnia 2011 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Celem ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., organ zlecił sporządzenie opinii przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie szacunkowym z dnia 31 maja 2012 r., wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego, zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. W rezultacie dokonanej wyceny rzeczoznawca wyliczył, że wzrost wartości nieruchomości wynosi 18.157,00 zł. Z uwagi na fakt, że J. G. i C. G., byli współwłaścicielami zbytej nieruchomości w częściach równych, kwota opłaty planistycznej przypadającej na każdego z nich wynosi 907,85 zł. Organ I instancji wskazał, że wzrost wartości nieruchomości wynika przede wszystkim z poszerzonych możliwości zagospodarowania działki o zabudowę z przeznaczeniem mieszkaniowo-usługowym. Rozszerzone możliwości zagospodarowania terenu, w sposób istotny zwiększyły atrakcyjność działek dla potencjalnych inwestorów, pozwalając tym samym na osiągnięcie wyższych cen za 1 m2 gruntu na rynku nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli wspólnym pismem J. G. i C. G. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podnieśli, iż zgodnie z operatem szacunkowym nastąpiło rozszerzenie możliwości zagospodarowania działki, co w sposób istotny zwiększyło atrakcyjność działek dla inwestorów, pozwalając w ten sposób osiągnąć wyższą cenę z 1 m2 gruntu. Jednak adaniem odwołujących się taki wzrost, w tym obrębie, nie nastąpił, gdyż tereny te są nieatrakcyjne pod kątem prowadzenia nieuciążliwej działalności usługowej. Poza tym zmiana przeznaczenia nieruchomości jest czysto nomenklaturalna. Symbol MNU1, którym oznaczona jest działka, nie powoduje różnicy w przeznaczeniu terenu, w porównaniu z symbolem MN1 (dawniej MN), która mogłaby spowodować wzrost wartości nieruchomości, gdyż nieuciążliwa działalność może być prowadzona zarówno na MN1 jak i na MNU1. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone doń rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie wskazał, iż wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 31 maja 2012 r. Operat szacunkowy, będący podstawą do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty zawiera określenie zastosowanej metody wyceny nieruchomości, a także spełnia wymogi formalne i nie zawiera omyłek mających wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. W związku z faktem, iż bezpośrednio przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu nie obowiązywał dla przedmiotowego terenu żaden inny plan, porównanie wartości nieruchomości nastąpiło z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania terenu przed wejściem w życie obowiązującego planu. W konsekwencji w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia, bądź zmiany. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obciążająca właściciela nie jest nadto zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) w związku ze zbyciem nieruchomości. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, iż aktualnie obowiązujący plan miejscowy rozszerzył zakres możliwości zainwestowania działki, w porównaniu ze stanem faktycznym i ustaleniami planu wcześniejszego. Każdy zaś wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej. Jak nadto stwierdzają odwołujący się w swoim odwołaniu "w promieniu kilkuset metrów nie jest prowadzona żadna działalność usługowa", a zatem w okresie poprzedzającym wejście w życie aktualnie obowiązującego planu brak było podstaw do ustalenia - na zasadzie "dobrego sąsiedztwa" - warunków zabudowy dla obiektów do prowadzenia działalności usługowej. Argumenty odwołania dotyczące dojazdu do działki i jej położenia są nieuprawnione, gdyż rzeczoznawca majątkowy dla uwzględnienia tych niekorzystnych cech zastosował współczynniki korygujące dla wycenianej nieruchomości. Wspólnym pismem z dnia 25 września 2012 r. J. G. i C. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. Ponownie podnieśli, iż sugerowany wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, ponieważ zmiana symboli w planie jest czysto nomenklaturalna. Stare oznaczenie planu 86 MN, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w nowym planie zagospodarowania zostało zastąpione oznaczeniem MN1, MN2, MN3 i zostało im nadane to samo brzmienie, czyli grunty pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co sprawia iż nie zmienia się przeznaczenie terenu i tym samym nie zwiększa się jego wartość. W dokładnym opisie tego oznaczenia dopuszczalna jest nieuciążliwa funkcja usługowa. Nadal podtrzymali także swe twierdzenie, iż teren nie jest atrakcyjny pod kątem prowadzenia działalności usługowej. Występuje tam typowa zabudowa jednorodzinna. Ww. działka posiada utrudniony dojazd, występuje służebność drogi dojazdowej, działka posiada 12 m szerokości i jest położona w głębi innych działek, brak przejazdu - droga "ślepa". Wskazali nadto, iż Urząd Skarbowy w R. podwyższył wartość nieruchomości Nr 1 do łącznej kwoty [...]zł (uwzględniając wartość gruntu [...]zł) i polecił odprowadzić stosowny podatek. Wartość jest zatem inna niż określona w operacie. Wskazali także swoją ciężką sytuację materialną. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła z biedy, a nie z chęci jakiegokolwiek zarobku, ze sprzedaży nie posiadają żadnych pieniędzy. Byli zadłużeni, część przeznaczona została na spłatę długów, resztę na remont dachu i remonty bieżące oraz na zakup opału i leków. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja narusza bowiem kreujące zasadę prawdy obiektywnej art. 7 i 77 k.p.a., w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres przeprowadzonych przez organ odwoławczy analiz i rozważań był bowiem niewystarczający do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy za co najmniej przedwczesne. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w tym miejscu przypomnieć, iż w myśl art. 36 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. rentę planistyczną) ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w dochodzie, jaki przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym, przewiduje zatem prawo i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. W myśl z kolei art. 37 ust. 1 i 11 powołanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Podkreślenia wymaga także w tym miejscu, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P/58/08, przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Oznacza to w konsekwencji, że jeśli nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym i przewidywał on takie samo jej przeznaczenie jak plan obecnie obowiązujący, to pomimo że pomiędzy planami była przerwa nie należy brać pod uwagę faktycznego wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym lecz uznać, że w tej części nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W konsekwencji pierwszoplanowym obowiązkiem organu, w przypadku gdy nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym, jest dokonanie porównania przeznaczenia terenu przewidzianego w planie poprzednio obowiązującym przeznaczenia w planie obowiązującym aktualnie. W razie bowiem stwierdzenia, iż ustalenia planu dawnego przewidywały wykorzystanie terenu analogiczne jak plan obowiązujący obecnie wówczas postępowanie w przedmiocie renty planistycznej byłoby bezprzedmiotowe. Nieistotnym dla sprawy jest bowiem w takim przypadku faktyczny sposób wykorzystania terenu w okresie "bezplanowym". Analiza przedłożonego Sądowi materiału dowodowego nie wskazuje na to, by przed wydaniem zaskarżonej decyzji Kolegium ustaleń takich dokonało. Wskazać należy w tej mierze, że w decyzji pierwszoinstancyjnej ograniczono się do stwierdzenia, iż obecnie z mocy uchwalonego w dniu 22 czerwca 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., nieruchomość skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MNU1, co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną oraz nieuciążliwą funkcję usługową, w tym rzemiosła. Stosownie natomiast do obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]r. nieruchomość ta była oznaczona symbolem 86MN, co oznacza: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika by organ badał, oprócz stwierdzenia co oznaczał symbol 86MN, czy i jakie były szczegółowe ustalenia dotyczące strefy 86MN i dopuszczalnych na jej terenie sposobów korzystania z nieruchomości. Przedłożone Sądowi akta administracyjne nie pozwalały zresztą organowi na szerszą w tej mierze analizę albowiem zawierają tylko, umieszczoną w operacie szacunkowym. jedną stronicę tekstu dawnego planu, zawierającą jedynie wskazanie głównego przeznaczenia strefy, bez jakichkolwiek dalszych ustaleń (notabene tę samą jedynie stronicę oznaczoną nr [...] przesłał organ I instancji do Sądu na wezwanie o nadesłanie tekstu planu w części odnoszącej się do działki skarżących). Analiza tegoż fragmentu, jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, doprowadziła organ do wniosku, iż "ustalenia "starego" planu różnią się od funkcji jaką działka posiada w obecnym planie miejscowym, wobec czego prowadzenie przedmiotowego postępowania stało się zasadne". W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej J. G. i C. G. podnieśli jednak m.in., iż cyt. "zmiana przeznaczenia nieruchomości jest czysto nomenklaturalna. Stare oznaczenie planu 86 MN, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w nowym planie zagospodarowania zostało zastąpione oznaczeniem MN1, MN2, MN3 i nadano im to samo brzmienie czyli grunty pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co sprawia iż nie zmienia się przeznaczenia terenu i tym samym nie zwiększa to jego wartości. W dokładnym opisie tego oznaczenia, zgodnie z § 15 pkt 1) a dopuszczalna jest nieuciążliwa funkcja usługowa obejmująca: usługi handlu, gastronomii, rzemiosła, funkcje biurowe, gabinety. Tym samym symbol MNU1 którym oznaczona jest nasza działka, nie powoduje różnicy w przeznaczeniu terenu, w porównaniu z symbolem MN1 (dawniej MN), która mogłaby spowodować wzrost wartości nieruchomości, gdyż nieuciążliwa działalność może być prowadzona zarówno na MN1 jak i na MNU1". Do twierdzenia tego, sugerującego, iż także na terenie oznaczonym w przeszłości symbolem MN można było prowadzić działalność usługową, a tym samym w istocie funkcja terenu nie uległa zmianie wskutek uchwalenia nowego planu rozpoznające odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie odniosło się ani jednym słowem, ograniczając się do wskazania, analogicznie jak uczynił to organ I instancji, iż przedmiotowy teren był w obowiązującym do 2003 r. planie określony jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z uzasadnienia nie wynika zatem by Kolegium zbadało czy i jakie były szczegółowe ustalenia dawnego planu odnoszące się do przedmiotowej nieruchomości, w tym by zbadało czy istotnie można było wówczas na terenie tym prowadzić nieuciążliwe usługi a w konsekwencji czy istnieje podnoszona przez odwołujących się tożsamość funkcji terenu, czy też w istocie rację miał organ I instancji twierdząc, że tożsamości takiej nie ma. Powoduje to, iż decyzję organu II instancji uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji Sąd nie jest w stanie skontrolować jej merytorycznej trafności i prawidłowości rozumowania przyjętego przez organ albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje do tego wystarczających podstaw. Szczegółowych ustaleń odnośnie tekstu planu miejscowego obowiązującego do 2003 r. i szczegółowych porównań pomiędzy planami Sąd nie może natomiast dokonać samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś samodzielne badanie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, pominiętych przez organ. Z powyższych względów, uznając w tej części zasadność zarzutów skargi Sąd uznał konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu II instancji. Ponownie rozpoznając wniesione doń odwołanie organ uwzględni powyższe uwagi i wyda stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Dokonując oceny decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium rozważy w pierwszej kolejności szczegółowe ustalenia dawnego planu i dokona ich porównania z planem miejscowym obowiązującym obecnie, a następnie przeprowadzi, stosownie do poczynionych ustaleń, dalszą kontrolę zaskarżonej doń decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie Sąd wyjaśnia skarżącym, że ich opisywana w skardze sytuacja materialna pozostaje bez wpływu na kwestie renty planistycznej. Obowiązek jej uiszczenia w przewidzianych prawem przypadkach nie został bowiem w przepisach uzależniony od możliwości finansowych stron. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania obejmujących wpis w kwocie 100,00 zł orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.