IV SA/Wa 185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z" w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. (nr [...]) odmawiające skarżącemu Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek D. Sp. z o.o.o. z siedzibą w W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach budowy budynku biurowego z usługami [...] wraz z garażem, na działkach ew. [...],[...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w W. Organ odwoławczy orzekał w następującym stanie faktycznym. Stowarzyszenie Z. (dalej skarżący, Stowarzyszenie) wystąpiło w dniu 4 czerwca 2012 r. z wnioskiem do Prezydenta W. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji opisanego przedsięwzięcia. Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), alternatywnie zaś – na art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). jako podstawę prawną przystąpienia organizacji do toczącego się postępowania administracyjnego. Wnioskodawca podkreślił, że jest organizacją społeczną, zaś jego udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia (ochrona środowiska i zdrowia ludzi) oraz interesem społecznym (tj. ochroną warunków ekologicznych centrum miasta). Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu argumentując podjęte rozstrzygnięcie tym, że nie wykazał on konkretnego i obiektywnego interesu społecznego, uzasadniającego uczestnictwo w tym postępowaniu na prawach strony. Organ pierwszej instancji podniósł jednocześnie, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie nie wymagało udziału społeczeństwa. Wyjaśnił, że w pismach z dnia 19 marca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wyrazili opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji opisanej inwestycji nie ma konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Na tej podstawie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny (por. Komentarz do art. 31 kpa, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów k.p.a., jednakże należy wiązać je, zdaniem Kolegium, z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności. Tak rozumiany interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. Organ drugiej instancji podkreślił, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie wskazało, że działa w interesie publicznym dotyczącym ochrony strefy regeneracji i wymiany powietrza i powołało się na zapisy swego statutu, w którym wpisano, że celem Stowarzyszenia jest aktywność w zakresie ochrony środowiska. Organ administracji nie podzielił jednak tego stanowiska. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieje interes społeczny, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowej sprawie. Co prawda ze statutu Stowarzyszenia wynika, że jednym z celów Stowarzyszenia jest przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska i ten ogólny zapis mógłby uzasadniać udział Stowarzyszenia w postępowaniu, jednak musi zostać kumulatywnie spełniona przesłanka interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi mógłby uzasadniać dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W opinii Kolegium, w kontekście przedmiotu postępowania, nie można przyjąć, aby ogólnie wskazany przez Stowarzyszenie interes społeczny polegający na ochronie strefy regeneracji wymiany powietrza odpowiadał pojęciu "interesu społecznego" w rozumieniu art. 31 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa, pojęcie "interes społeczny" wymaga bowiem konkretyzacji przez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesieniu ich do przedmiotu postępowania. Zdaniem Kolegium uwzględnienie argumentacji Stowarzyszenia, w istocie prowadziłoby do jej udziału w każdym postępowaniu, bowiem co do zasady każda działalność inwestycyjna, niezależnie od jej rozmiarów jak i położenia, stanowi ingerencję w stan środowiska (powietrza i warunków akustycznych). Organ podkreślił, że analiza akt sprawy wskazuje, że głównymi czynnikami mogącymi oddziaływać na stan środowiska przez planowaną inwestycję jest emisja zanieczyszczeń powietrza pochodząca od ruchu samochodów oraz hałas wywołany tym ruchem i pracą urządzeń technicznych, jednakże ochrona przed tymi następstwami inwestycji, jaką chce podjąć Stowarzyszenie, nie uzasadnia jego dopuszczenia do udziału w postępowaniu w tej sprawie. Stowarzyszenie Z. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W przekonaniu Stowarzyszenia posiada ono interes publiczny uprawniający go do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji. Stowarzyszenie podniosło konieczność przeprowadzenia "całościowej" analizy oddziaływania na środowiskowo inwestycji oraz innych, sąsiadujących z tą inwestycją, przedsięwzięć budowlanych. Uczestnik postępowania D. sp. z o.o. z siedzibą w W. w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2013 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2012 r. nie narusza prawa. Biorąc pod uwagę zarzuty przestawione przez skarżącego w skardze, na wstępie podkreślić należy, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem stanowiło postępowanie wpadkowe w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Innymi słowy – było ono elementem postępowania w sprawie głównej. Strona sprawy głównej, czyli w tym przypadku D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uczestniczyła zatem w postępowaniu wpadkowym (incydentalnym) dotyczącym Stowarzyszenia Z. W wyniku tego postępowania organy administracji oceniły, że Stowarzyszenie nie spełnia wymagania określonego w art. 31 § 1 k.p.a., warunkującego uznanie go za uczestnika postępowania w sprawie głównej i tylko to rozstrzygnięcie było przedmiotem oceny dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd. Oznacza to zatem, że zarzuty przedstawione w skardze, sprowadzające się do kwestionowania ocen oddziaływania na środowisko, są bezprzedmiotowe. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), organizacje ekologiczne, które zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. W sytuacji więc, gdy organ prowadzący postępowanie odstępuje od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (co miało miejsce w niniejszej sprawie) udział społeczeństwa w tym postępowaniu nie jest wymagany, a tym samym brak jest podstaw do uczestniczenia w takim postępowaniu przez organizację społeczną na prawach strony. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie przyjęły, że brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia Stowarzyszenia Z. do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 44 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela ponadto stanowisko organów co do tego, że brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia Stowarzyszenia Z. do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie mają zatem rację twierdząc, o ile cele statutowe uzasadniałyby dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w trybie art. 31 § 1 k.p.a., to nie została spełniona druga przesłanka dopuszczenia do udziału w postępowaniu, to jest istnienie interesu społecznego. Nie można domniemywać istnienia przesłanki interesu społecznego z samego faktu, że organizacja społeczna zgłasza wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Nadto, zdaniem Sądu, istnienie interesu społecznego należy wykazać w sposób pozytywny. Oznacza to, że nie wystarczy stwierdzić, że nie ma żadnych argumentów, które przemawiałyby przeciwko dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Niezbędne jest, zdaniem Sądu, wykazanie, że istnieją argumenty przemawiające za tym, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym leży w interesie społecznym. W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie we wniesionej do Sądu skardze nie przedstawiło żadnych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jej uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Argumenty wskazywane przez Stowarzyszenie są ogólnikowe. Twierdzenie skarżącego, iż inwestycja godzi w system ochrony i regeneracji powietrza oraz, że będzie ona zakłócać system korytarzy przewietrzania miasta jest twierdzeniem dowolny i nieuzasadnionym. Twierdzenie to nie zostało przez skarżące Stowarzyszenie nawet uprawdopodobnione. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się też z urzędu istnienia interesu społecznego uzasadniającego udział Stowarzyszenia w postępowaniu w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach budowy budynku biurowego z usługami [...]. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.