II SA/Po 137/13

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę Pismem dnia 9 grudnia 2011 r. Starosta K. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy K. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod nowe drogi oraz pod poszerzenie dróg istniejących w wyniku scalenia i podziału gruntów, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy K., stanowiących między innymi grunt, który był własnością B. i J. K. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 roku Starosta K. ustalił wysokość odszkodowania należnego dla B. i J. K. Od decyzji tej adresaci złożyli odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego. Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] lipca 2012 r. decyzją znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta K. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] ustalił odszkodowanie należne od Gminy K. na rzecz B. i J. K. w wysokości 109.000,- zł za grunt o powierzchni 0.2664 ha, położony w K., stanowiący własność B. i J. K. - przejęty na rzecz Gminy K. Jednocześnie organ zobowiązał Gminę K. do wypłacenia ww. odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ Starosta wyjaśnił, iż Rada Miejska w K., uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. dokonała scalenia, a następnie podziału 15 nieruchomości gruntowych położonych w K. o łącznej powierzchni 13.0896 ha na 133 działki budowlane o powierzchni 10.8632 ha, 11 działek drogowych o powierzchni 2.2228 ha oraz 1 działkę przeznaczoną na cele elektroenergetyczne o powierzchni 0.0036 ha. Wśród nieruchomości objętych uchwałą znalazła się również działka nr [...] o powierzchni 1.5690 ha stanowiąca własność B. i J. K. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. W wyniku podziału dokonanego po scaleniu gruntów B. i J. K. otrzymali 16 działek budowlanych o łącznej powierzchni 1.3026 ha. Natomiast grunt o powierzchni 0.2664 ha, wynikającej z procentowo określonego udziału w scaleniu (11,9863%) został przeznaczony pod projektowaną drogę publiczną zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2005 r. Organ wskazał, iż stosując się do wytycznych zawartych w decyzji Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] lipca 2012 r. ponownie zlecił sporządzenie operatu szacunkowego w oparciu o art. 106 ust. 1, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według stanu i przeznaczenia nieruchomości na dzień [...] maja 2008 r. – to jest na dzień podjęcia przez Radę Miejską w K. uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości położonych w K., w rejonie ul. [...]. Dalej Starosta wyjaśnił, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 8 października 2012 r. poinformowano J. K. o możliwości, przyznania w ramach odszkodowania należnego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości, za jego zgodą, odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym J. K. potwierdził, że wyraża chęć otrzymania gruntów zamiennych za grunt przejęty pod drogę, to jest część działki nr [...] o powierzchni 0.2664 ha w tym samym rejonie przy ul. [...] lub w innym miejscu miasta, które będzie przez niego zaakceptowane. Przedstawiciel Gminy K. poinformował o możliwości przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania z tytułu gruntów przejętych pod drogi, ale takiej której wartość będzie odpowiadać wartości odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby niniejszego postępowania; w przypadku zaś nie równoważnej wartości, jedna ze stron dokona dopłaty różnicy wartości. W piśmie z dnia 15 października 2012 r. B. i J. K. oświadczyli, że po zapoznaniu się z operatem szacunkowym z dnia [...] września 2012 r. wykonanym przez E. W., nie zgadzają się z wyceną ponieważ jest bardzo zaniżona i nie odpowiada faktycznej wartości, zawiera nieprawidłowe dane, jednocześnie zażądali odszkodowania w wysokości 117 zł za m2 lub grunt zamienny w rejonie ul. [...]. Starosta K. stwierdził, iż pomimo rokowań co do wysokości odszkodowania, jak i co do ustalenia odszkodowania w formie przyznania nieruchomości zamiennej, strony nie doszły do żadnych uzgodnień. W tej sytuacji ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. la, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dalej Starosta wyjaśnił, iż operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, według stanu nieruchomości na dzień [...] maja 2008 r. tj. na dzień podjęcia uchwały nr: [...] Rady Miejskiej w K. o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; ze zmianami). Organ oceniając operat nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w zakresie analizy rynku, doboru transakcji do porównania czy też określenia wartości rynkowej nieruchomości, dlatego przyjął operat jako dowód w sprawie. Wysokość odszkodowania należnego B. i J. K., ustalono w oparciu o wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego (operat szacunkowy z dnia [...] września 2012 r.), według stanu nieruchomości z dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości oraz jej wartości w dniu wydania decyzji. Odwołanie wnieśli B. i J. K. podnosząc, iż swoje roszczenia co do wysokości odszkodowania za grunty przejęte przez Urząd Miasta w K. określają w wysokości minimum 117 złotych za m2. Poparte jest to analizą cen rynkowych z występujących w tym okresie transakcji handlowych w rejonie ulicy [...]. Zdaniem odwołujących autor operatu szacunkowego, na podstawie którego Starosta ustalił wysokość odszkodowania, w sposób tendencyjny, a przynajmniej niezrozumiały podaje w swoich operatach szacunkowych dane co do porównań cenowych okresu zdarzenia oraz regionów, w których miały one miejsce w taki sposób, że nie wiele ma to wspólnego z ustaleniem prawdziwej ceny wartości gruntów w obrębie ulicy [...]. W latach 2011-2012 w rejonie ul. [...] odnotowano transakcje zakupu gruntów w cenie od 114 zł/m2 do 195 zł/m2. Strona podniosła nadto, iż Gmina K. zaproponowała jej jako grunt zamienny dwie działki w łącznej powierzchni 1560 m2. Strona musiałaby jednak dopłacić 19.055,- zł. Zatem występuje o grunt zamienny w równej wielkości do tego, jaki został przejęty przez Gminę. B. i J. K. zadeklarowali, iż są gotowi dokonać zakupu gruntu o podobnym przeznaczeniu w cenie 41 zł/m2 od Gminy, jeżeli tylko zaproponuje się im taką możliwość. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną ustalenia odszkodowania tj. art. 102 ust. 1 w z w. z art. 101, art. 105 ust. 1 i art. 106 ust. 1 oraz art. 130 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie Wojewoda dokonał analizy i oceny sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...] września 2012 r. W szczególności organ wskazał, iż wprawdzie art. 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. stanowi, iż w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, to jednak w tym przypadku, jak podniosła biegła, nie można było oprzeć się na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na brak cechy podobieństwa analizowanych nieruchomości, wobec czego przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, to jest zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ wyjaśnił także, iż pismem z 23 listopada 2012 r. organ odwoławczy zwrócił się do biegłej z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości narosłych wokół zastosowanych przez nią procedur wyceny. W ramach udzielonych wyjaśnień biegła wskazała między innymi, że odnotowanych transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w K. w rejonie ul. [...] powoływanych przez B. i J. K. nie można uznać za spełniające kryterium podobieństwa, gdyż były to działki o kilkudziesięciokrotnie mniejszej powierzchni niż działka wyceniana. W świetle obowiązujących przepisów wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (§ 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r.), a zatem przedmiotem wyceny jest nieruchomość przed podziałem, w tym wypadku działka nr [...] o powierzchni 1,5627 ha. W związku z tym nieuzasadnione są podnoszone w odwołaniu zarzuty wynikające z zestawienia wartości ustalonej operatem z cenami uzyskanymi za inne działki zlokalizowane w rejonie ul. [...], które to są wielokrotnie mniejsze, co w sposób istotny wpływa na ich wyższą cenę, zgodnie z ekonomicznym prawem rzadkości (im czegoś mniej, tym uzyskuje większą cenę). Ponadto rzeczoznawczyni wyjaśniła, że w K. odnotowano tylko jedną transakcję sprzedaży nieruchomości o podobnych parametrach do nieruchomości wycenianej, stąd do porównania przyjęto nieruchomości z okolic K., ale w związku z tym cesze "lokalizacja" przypisano poprawkę na poziomie 30%, zaś jej wartość określono jako korzystną. Biorąc po uwagę powyższe wyjaśnienia Wojewoda Wielkopolski dokonał oceny przedmiotowego operatu szacunkowego i stwierdził, iż biegła prawidłowo wyceniła wartość przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do wniosku B. i J. K. o przyznanie stosownej nieruchomości zamiennej Wojewoda wyjaśnił, iż w świetle przepisów art. 131 ust 1 i art. 132 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość zamienna, może zostać przyznana z zasobu Gminy K., którym to zasobem organy orzekające w sprawie nie mogą swobodnie dysponować. W toku podjętych rokowań Gmina zaproponowała odwołującym się nieruchomość zamienną, jednakże ci nie przystali na wysuwane propozycje. Jednocześnie przedstawiciele Gminy K. podnieśli, iż nie mają w swoich zasobach nieruchomości, której parametry czyniłyby zadość oczekiwaniom B. i J. K. Organy orzekające w sprawie nie mają w tej kwestii kompetencji do dyscyplinowania gminy do wyodrębnienia nieruchomości, które następnie mogłyby zostać przekazane odwołującym się jako zamienne. Organy te uprawnione są jedynie do określenia wymiaru należnego odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i J. K. wnosząc się o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie należnego skarżącym odszkodowania wynikającego z decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżący podnieśli, iż dysponują operatem szacunkowym przedmiotowej nieruchomości, opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego L. B., z którego wynika, ze wartość wyłączonej działki wynosi 191.800,- zł. Do skargi skarżący załączyli operat szacunkowy, na który się powołują. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżących wskazał, iż został on sporządzony niezgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podstawowym błędem tego operatu było przyjęcie do wyceny nieruchomości po podziale, a zatem o powierzchni 0,2664 ha. Co więcej, rzeczoznawczyni do porównania przyjęła transakcje nieruchomościami w przeważającej mierze jeszcze mniejszymi, czym sztucznie podwyższyła zakres poszczególnych cen (minimalnej, maksymalnej i średniej). Obecny na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. J. K. podał, iż wycena na jaką powołał się organ została drastycznie zaniżona. Została sporządzona przez rzeczoznawcę z K. współpracującego na co dzień ze Starostwem K. i co za tym idzie w jakiś sposób uzależnionego od Starostwa, podczas gdy przedłożony przez niego, do skargi kontroperat został sporządzony przez rzeczoznawcę z W., nie powiązanego z organem, a więc jest bardziej wiarygodny. Skarżący podniósł nadto, że sam sprzedawał działkę budowlaną w tej okolicy o powierzchni 1000 m2 za 195,- zł za m2, co wskazuje na faktyczną wartość przyjętego pod drogę gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Przedmiotem zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego jest ustalenie na rzecz B. i J. K. odszkodowania za grunty przejęty pod drogę w wyniku uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. którą dokonano scalenia, a następnie podziału 15 nieruchomości gruntowych położonych w K. o łącznej powierzchni 13.0896 ha na 133 działki budowlane o powierzchni 10.8632 ha, 11 działek drogowych o powierzchni 2.2228 ha oraz 1 działkę przeznaczoną na cele elektroenergetyczne o powierzchni 0.0036 ha. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie oraz wydane rozstrzygniecie w sprawie ustalenia odszkodowania wolne jest o uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w wyniku wyżej opisanej uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. grunt o powierzchni: 0.2664 ha, położony w K., stanowiący własność B. i J. K. został przejęty na rzecz Gminy K. pod drogę publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, niebędących drogami powiatowymi, wojewódzkimi lub krajowymi, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, a ustanowione na tych działkach prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Jeżeli działki gruntu zostały wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg, stosuje się odpowiednio art. 98 ust. 1. W związku z powyższym B. i J. K. przysługiwało od Gminy K. odszkodowanie za wydzielony pod drogę publiczną grunt. Stanowi o tym art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 1a, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca właściwy organ. Jak wynika z akt sprawy, negocjacje prowadzone przez Gminę K. oraz B. i J. K. zakończyły się niepowodzeniem, a zatem zaistniały przesłanki ustalenia odszkodowania za zajęty grunty na podstawie przepisów obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W myśl art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania w przypadkach, o których mowa w art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, przy czym przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art 130 ust. 2 o gospodarce nieruchomościami). Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż przez stan nieruchomości o którym mowa w art. 130 ust. 1 należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art 134 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z tym, że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 powoływanej ustawy). Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły wysokość odszkodowania za przejęty grunty na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] września 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E. W. W operacie szacunkowym biegła wskazała, między innymi na treść § 36 ust. 6 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) zgodnie z którym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1-4 tegoż rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Ponadto wskazano, iż zgodnie z § 36 ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych i doszła do wniosku, iż rynek ten z uwagi na brak transakcji nieruchomości podobnych jest niewystarczający do ustalenia wartości przedmiotowej działki, stąd do określenia wartości nieruchomości szacowanej przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Następnie stosując podejście porównawcze określone w art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami biegła oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości dokonując zestawienia cen 18 transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości z której został wydzielony grunt pod drogę publiczną (nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną). Powierzchnia nieruchomości porównywanych wynosiła od ok. 5.000 m2 do ok. 37.200 m2 podczas gdy powierzchnia przedmiotowej nieruchomości zgodne z jej stanem na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale wynosiła 15.627 m2. W ocenie Sądu organ I instancji nieprawidłowo ocenił dowód jakim jest w sprawie sporządzony przez E. W. operat szacunkowy. Nie sposób bowiem zgodzić się z poglądem wyrażonym w tym operacie jakoby analiza rynku nieruchomości drogowych pozwalała na stwierdzenie, iż rynek ten z uwagi na brak transakcji nieruchomości podobnych jest niewystarczający do ustalenia wartości przedmiotowej działki. Zauważyć bowiem należy, iż w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. prawodawca przesądził, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi nadto prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot niż przyszły zarządca drogi. Z samego operatu szacunkowego wynika zaś, iż na terenie powiatu k. i powiatów sąsiednich odnotowano kilkadziesiąt transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nabywanych przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, co wskazuje na możliwość ustalania wartości wycenianej nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości drogowych. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi zaś cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Powyższe wynika chociażby z samego operatu, gdzie wskazano, że analizując dane z zawieranych transakcji, nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym zauważono, że niejednokrotnie cena była stała bez względu na rodzaj czy powierzchnie gruntu (strona 16 operatu). Również okoliczność, iż rzeczoznawca nie potrafił na podstawie analizy transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym doszukać się cech nieruchomości podobnych i dokonać wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje z rynku nieruchomości drogowych nie stanowiła przesłanki do odstąpienia od zasady, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Powyższa wadliwość operatu nie została jednakże dostrzeżona przez organ I instancji, który zaaprobował wadliwe dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Jednakże wobec wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. wyłącznie przez B. i J. K. organ II instancji nie był w świetle art. art.139 k.p.a. stanowiącego, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, uprawniony do skorygowania orzeczenia w tym zakresie, albowiem korekta taka stanowiłaby, wobec faktu, iż ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wskazywane w operacie są wielokrotnie niższe niż przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, działanie na niekorzyść odwołujących się. Zaaprobowanie, w części wadliwego operatu szacunkowego nie sposób zaś w realiach niniejszej sprawy uznać za rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego. Odszkodowanie za odjęta własność niewątpliwie należało się bowiem skarżącym, a stwierdzone uchybienia miały wpływ wyłącznie na wysokość odszkodowania, przy czym z całą pewnością nie prowadziły do jego zaniżenia, a więc nie skutkowały naruszeniem konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania za pozbawienie własności. Stąd też uznać w tym zakresie należy decyzje organu II instancji za godną z prawem. Przy przyjęciu powyższego zastrzeżenia uznać należy, iż organ II instancji prawidłowo ocenił, że sporządzony przez E. W. operat szacunkowy jest poprawny. Dobór metody określenia wartości przedmiotowej nieruchomości oraz rodzaj nieruchomości przyjętych do porównania przy założeniu, iż przedmiotowy grunt jest wyceniany jako grunt przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie budzi także zastrzeżeń Sądu, tym bardziej, iż zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. także sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżących. Odnosząc się do zarzutów skarżących podkreślić należy, iż zgodnie z powołanym § 36 ust 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ustalając wysokość odszkodowania za grunt przejęty w wyniku uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, biegły winien ustalić wartość wydzielonego gruntu według stanu nieruchomości, z której ten grunt został wydzielony (w tym jej wielkości) na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale. Jak słusznie zauważył Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wycena przeprowadzona została dla nieruchomości przed jej podziałem, to jest dla działki nr [...] o powierzchni 15.627 m2, zaś otrzymana w jej wyniku wartość 1m2 została w końcowym wyniku przemnożona przez powierzchnię wydzielonej i przejętej przez Gminę działki o powierzchni 2664 m2. Wycena ta uwzględniała zatem wartość gruntu, którego własności skarżących pozbawiono, to jest liczącego 2664 m2 fragmentu dużej nieruchomości o powierzchni 15.627 m2. Skarżący domagają się zaś dokonania wyceny odebranego im gruntu w oparciu o ceny klasycznych działek budowlanych o wielkości do 1000 m2, to jest nieruchomości zupełnie niepodobnych do nieruchomości wycenianej. Inaczej niż w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną wielkość działki ma niewątpliwy wpływ na jej wartość, a więc przesądza o dopuszczalności uznania jej za nieruchomość podobną. Odnosząc się do przedłożonego przez skarżących wraz ze skargą operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony w dniu [...] grudnia 2012 r. wyjaśnić należy, iż z uwagi na zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne sądy te co do zasady nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. II FSK 230/05, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny – jak to wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. – orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, o ile zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a, może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. OSK 1216/04, dostępny jw.). W konsekwencji wystarczy stwierdzić, że złożony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego operat szacunkowy nie mógł zostać oceniony przez Sąd w ramach dowodu uzupełniającego. Uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentów, nie ma zaś takiego charakteru dowód z opinii biegłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt I GSK 1722/11 , dostępny jw.). Operat szacunkowy wykonany na zlecenie strony mogła ona przedstawić organom w postępowaniu administracyjnym. Stanowiłoby to jedną z okoliczności, które organ mógłby wziąć pod uwagę przy rozważaniu celowości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przeprowadzenie w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Działania takie należą jednakże do fazy postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w postępowaniu administracyjnym. Natomiast sformułowanie przez stronę tego rodzaju wniosków dowodowych w skardze do sądu administracyjnego jest całkowicie spóźnione i w żadnej mierze nie mogło uruchomić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Dodać należy, że w sprawie nie zachodzą takie istotne wątpliwości, które uniemożliwiałyby tutejszemu Sądowi przeprowadzenie kontroli działania organów administracyjnych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Stąd też operat przedłożony przez stronę nie mógł zostać oceniony przez Sąd. W tym stanie rzeczy orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.