II SA/Sz 117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., nr [..., Burmistrz Miasta i Gminy, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku B.T. z dnia [...] r. o przyznanie jej synowi O. specjalistycznych usług opiekuńczych, decyzją z dnia [...], odmówił przyznania pomocy w powyższym zakresie. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w dniu [...] r. B.T. złożyła wniosek o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna w wymiarze zalecanym przez lekarza. Z zaświadczenia lekarskiego dołączonego do wniosku o pomoc wynika, że O.T. jest dzieckiem z Zespołem [...], oraz że lekarz pediatra zalecił objęcie dziecka specjalistycznymi usługami opiekuńczymi w ilości [...]godzin tygodniowo – terapia [...] w okresie od [...] r. do [...] r. Organ podał również, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz dołączonej dokumentacji ustalono, iż O.T. jest uczniem Gimnazjum i realizuje indywidualny program nauczania. Organ I instancji ustalił ponadto, że syn wnioskodawczyni oprócz normowanych [...] godzin zajęć indywidualnych ma przyznane dodatkowo [...]godziny tygodniowo dla szerszego kontaktu z otoczeniem. Tygodniowo O.T. ma [...] godziny zajęć z [...]. Burmistrz stwierdził, że z ustaleń ze specjalistami wynika, że O.T. objęty jest wystarczającą pomocą adekwatną do potrzeb i możliwości dziecka. Zdaniem organu I instancji, B.T. w pierwszej kolejności powinna wykorzystać przysługujące jej uprawnienia do określonych usług i świadczeń na rzecz syna wymagającego specjalistycznej opieki, wynikających z przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, o systemie oświaty oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, specjalistyczne usługi opiekuńcze dostosowane są do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub stopnia niepełnosprawności. Polegają one między innymi na uczeniu i rozwijaniu umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, jak również rehabilitacji i pielęgnacji wspomagającej proces leczenia. Wymagane jest także, by usługi te były wykonywane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Kolegium podkreśliło przy tym, że przyznanie usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny tylko w przypadku osób samotnych, a w przypadku członka rodziny usługi te mogą być przyznane. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, dziecko nie jest pozbawione pomocy specjalistów, a jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, większa ilość godzin, zdaniem specjalistów prowadzących zajęcia z dzieckiem, mogłaby powodować przemęczenie i niepożądane skutki. Ponadto organ zaproponował pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, z pomocy tej zainteresowana nie chciała jednak skorzystać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, B.T., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi błędną wykładnię art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że przepis ten przyznaje szeroką swobodę decyzyjną organowi. W ocenie skarżącej, powyższe naruszenie uzasadniło odmowę przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych (pedagogicznych, logopedycznych, ruchowych i integracji sensorycznej) w oparciu o ustalenie wykonywania innych rodzajowo świadczeń wobec O.T. (indywidualne nauczanie, [...] godziny tygodniowo dla szerszego kontaktu z otoczeniem), podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 50 ust. 2 prowadzi do wniosku, że przewidziana w przepisie swoboda decyzyjna organu jest ograniczona i związana przede wszystkim z ustaleniem, czy wykonywanie pomocy wobec potrzebującego w żądanym zakresie nie jest możliwe przez osoby opiekujące się nim. B.T. podkreśliła, że organ wydający decyzję, uzasadnił odmowę wnioskowanych usług między innymi tym, że większa ilość godzin, zdaniem specjalistów prowadzących zajęcia z dzieckiem, mogłaby powodować przemęczenie i niepożądane skutki. Skarżąca nie rozumie jacy specjaliści wydali taką opinię, bowiem specjaliści prowadzący zajęcia z jej synem nie zajmowali takiego stanowiska w sprawie. Przeciwnie, zgodnie z zaświadczeniem lekarskim, O. wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych, co na pewno nie wpłynie zbyt obciążające na niego. W ocenie skarżącej przyjęcie takich ustaleń nie dawało organowi orzekającemu w sprawie podstaw do wydania decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizowaną pod tym kątem skargę uznać należało za uzasadnioną, bowiem zachodzą podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W ust. 4 wskazano, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Zgodnie natomiast z ust. 5 art. 50, ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Rodzaje tych usług określają szczegółowo przepisy § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189, poz. 1598 ze zm.). Z powołanego wyżej art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a tym samym, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ nie uchybił dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem organów orzekających w ramach uznania administracyjnego jest rozważenie obu wskazanych w art. 7 K.p.a. interesów – słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 1981 r. sygn. SA 820/81 (ONSA 1981, z. 1, poz. 57) wskazał, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Z tych względów w sprawach, w których organ orzeka w ramach uznania administracyjnego istotne znaczenie ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w ocenie Sądu, powyższym obowiązkom uchybiły. Uzasadniając odmowę wnioskowanych specjalistycznych usług opiekuńczych organy orzekające w sprawie wskazały, że O.T. korzysta z zajęć w postaci indywidualnej formy nauczania ([...]godzin tygodniowo) oraz że ma przyznane dodatkowo [...] godziny tygodniowo dla szerszego kontaktu z otoczeniem. Ponadto organ zaproponował pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, z pomocy tej jednak zainteresowana nie chciała skorzystać. W ocenie organów dziecko nie jest pozbawione pomocy specjalistów, a większa ilość godzin, zdaniem specjalistów prowadzących zajęcia z dzieckiem, mogłaby powodować przemęczenie i niepożądane skutki. B.T. w pierwszej kolejności powinna wykorzystać przysługujące jej uprawnienia do określonych usług i świadczeń na rzecz syna wymagającego specjalistycznej opieki, wynikających z przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, o systemie oświaty oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że nawet, jeżeli dziecko ma zapewnione zajęcia, o których mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, nie jest to przesłanka wyłączająca możliwość przyznania innego rodzaju specjalistycznej usługi opiekuńczej, jeżeli taka usługa byłaby konieczna (na taki przypadek wskazuje przepis § 6 pkt 1 rozporządzenia). Okoliczność tę organ odwoławczy powinien był zatem rozważyć i odnieść się do niej w uzasadnieniu decyzji. Ponadto w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodów zawierających jednoznaczne oświadczenie skarżącej, iż nie godzi się na skorzystanie z proponowanych form pomocy, a zatem, że świadomie uchyla się od wypełniania obowiązku wynikającego z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Jak trafnie wskazano w skardze, organy obu instancji w swoich rozważaniach pominęły również kwestię oceny zdolności osób bliskich chorego do udzielania mu właściwej pomocy. W przypadku choroby O.T. nie chodzi bowiem o zwykłą opiekę, którą otacza się osoby upośledzone fizyczne, ale o opiekę specjalistyczną (w niniejszej sprawie [...]). Rodzice z braku środków i wykształcenia psychologicznego, czy pedagogicznego nie zawsze będą w stanie samodzielnie sprostać wymaganiom koniecznym dla prawidłowego rozwoju dziecka z Zespołem [...]. Podkreślenia wymaga, że organy orzekające w sprawie przede wszystkim nie ustaliły, potrzebę przyznania jakich świadczeń i w jaki wymiarze czasowym przewidywał wypisujący zaświadczenie z dnia [...] r. lekarz. W ocenie Sądu jest to o tyle istotne, że postępowanie toczyło się w sprawie o udzielenie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, których rodzaj i charakter winien być precyzowany w oparciu o potrzeby osób wymagających pomocy, nie zaś opierać się na uznaniu organu administracji prowadzącego postępowanie. Sąd nie podziela również argumentacji dotyczącej niemożności udzielenia wnioskowanej pomocy z uwagi na konieczność skorzystania w pierwszej kolejności przez skarżącą z przysługującego jej uprawnienia do określonych usług i świadczeń na rzecz syna, wynikających z przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, o systemie oświaty oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jedną z nadrzędnych zasad administracji publicznej jest zasada subsydiarności (pomocniczości), zgodnie z którą organy administracji publicznej, wykonując zadania z zakresu administracji, powinny być zlokalizowane jak najbliżej obywatela. W doktrynie wskazuje się, że powyższa zasada oznacza, iż na organy został nałożony obowiązek pomocy obywatelom przez państwo. Zasada ta ma szczególne znaczenie przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Należy mieć bowiem na względzie, że art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż jej celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tym samym, choć osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, to jednakże zasada powyższa nie oznacza, że nałożony na nie zostaje ciężar samodzielnego zmagania się z trudnymi sytuacjami życiowymi, w jakich się znaleźli. Obowiązkiem państwa, a co za tym idzie organów administracji publicznej jest więc ingerowanie w tych wszystkich przypadkach, gdy nie może budzić wątpliwości, że przyznanie pomocy jest nie tylko konieczne, ale wręcz niezbędne z uwagi na szczególnie trudne położenie życiowe osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Mając powyższe na względzie niedopuszczalna jest więc stosowanie wykładni zawężającej, skutkującej ograniczeniem możliwości przyznania świadczeń przewidzianych ustawą o pomocy społecznej. Ponadto zauważyć trzeba z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych wynika jedynie, że zakres specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w formie rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu nie może pokrywać się z zakresem świadczeń objętych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz.2135 ze zm.), nie może bowiem świadczeń tych zastępować. Niewątpliwie w świetle powyższego przepisu zasadą jest, że świadczenia w postaci rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy, gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Redakcja powyższego artykułu nie przesądza jednakże o niemożności ich uzyskania w sytuacji, w której pomimo korzystania ze świadczeń objętych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie zostały zrealizowane wszystkie niezbędne potrzeby wnioskującego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą zatem do usunięcia opisanych powyżej braków w materiale dowodowym oraz w rozważaniach warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia. W szczególności organ ustali, jakiego rodzaju specjalistycznych usług opiekuńczych (innych, niż uzyskiwanych w szkole) wymaga syn skarżącej i w jakim wymiarze. W uzasadnieniu decyzji powinna znaleźć się również analiza możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej i ocena ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy udzielenia pomocy O.T. Wobec powyższego, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.