IV SA/Po 217/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013r. ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowego zasiłku celowego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił na podstawie art.77 §4, art.104 i art.130 § 4 Kpa w związku z art.18 ust.1 pkt 4, art.24, art.40 ust.2 i 3, art.106 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz.1362 ze zm.) i § 2 pkt 1 i 3, § 3, § 4, § 5 pkt 2, § 6 ust.1 pkt 1 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889 – dalej "rozporządzenie z 2010r."), przyznania jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889 – dalej "rozporządzenie z 2010r." pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W dniu 23.09.2010r. J. W. złożył wniosek o przyznanie takiego zasiłku. W świetle § 2 rozporządzenia z 2010 r. pomocy takiej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. A zatem dla uzyskania wnioskowanej pomocy muszą zaistnieć wszystkie przesłanki wskazane w punktach 1 do 3 powyższego przepisu. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość udzielania przez organ pomocy rodzinie rolniczej. Wnioskodawca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 11.73 ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o powierzchni 10 ha. Do wniosku dołączony został protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych spowodowany klęską powodzi sporządzony przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 czerwca 2009r. nr 226/09. Według treści protokołu , z przeprowadzonej w dniu 22.07.2010r. lustracji w gospodarstwie J. W. straty wyniosły 41,2 % średniej produkcji rocznej, na powierzchni 5.01ha gospodarstwa rolnego położonego w gminie K. A więc oszacowane szkody w uprawach wyniosły 24% średniej rocznej produkcji z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody z powodu klęski powodzi, czyli nie został spełniony wymóg z § 2 pk3 cytowanego rozporządzenia bowiem oszacowane szkody w uprawach wyniosły poniżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok w którym wystąpiły szkody. Organ wziął pod uwagę powierzchnię upraw rolnych podaną przez wnioskodawcę 10 ha natomiast straty spowodowane były w gospodarstwie rolnym w gminie Kobylin i wyniosły 2,40 ha co stanowiło 24% średniej produkcji rolnej. Ponadto wnioskodawca przedstawił protokół z dnia 29.06.2010r. oszacowania szkód spowodowanych deszczami nawalnymi na terenie gminy K., gdzie położona jest również część jego gospodarstwa. Protokół ten objął szkody szacunkowe na powierzchni 6.67 ha, gdzie straty w uprawach rolnych wyniosły 41,2% (razem straty 2,98ha). Jednak w ocenie organu faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że na terenie gminy K. na przełomie maja i czerwca 2010r. nie wystąpiła klęska powodzi, obsunięcia się ziemi, huraganu i szkody spowodowane deszczami nawalnymi nie mogą być brane pod uwagę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. W. nie zgadzając się z jej treścią wniósł o jej uchylenie i rozpoznanie sprawy ponownie, albowiem organ błędnie uwzględnił tylko protokół szacowania szkody w gminie K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż odwołujący posiada gospodarstwo rolne 11.73 ha, w tym będących pod uprawami rolnymi areał 10 ha. Z treści protokołu Zespołu powołanego zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego nr 226/09 z dnia 8.06.2009r. wynika, że straty poniesione w uprawach rolnych w części gospodarstwa J. W. wynoszą 41,2%średniej rocznej produkcji. Protokół objął szacunkowe szkody na powierzchni 5.01 ha położonych na terenie gminy K. i były one spowodowane klęską powodzi. Natomiast drugi protokół z dnia 29.06.2010r. dotyczył części gospodarstwa rolnego odwołującego położonego w gminie K. i dotyczył szacowania zakresu i wysokości szkód spowodowanymi deszczami nawalnymi i obejmował areał o powierzchni 6,67ha . Straty wyniosły 41,2% średniej rocznej produkcji. Do wyliczenia poniesionych strat przyjęto areał tylko z części gospodarstwa położonego w gminie K. w wysokości 2,40ha, który przy przyjęciu areału w wysokości 10 ha wynosi 24%, czyli poniżej 30% średniej rocznej produkcji z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody. Organ II instancji zauważył, że za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby nieruchomości rolne, które stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Jeżeli właściciel posiada więcej niż jedną nieruchomość, o zaliczeniu ich do gospodarstwa rolnego decyduje kryterium całości gospodarczej. A zatem gospodarstwo rolne powinno odpowiadać łącznie trzem warunkom : obejmować tylko nieruchomości rolne, muszą one stanowić zorganizowaną całość gospodarczą i należeć do jednego właściciela. Odwołujący prowadzi jedno gospodarstwo rolne o pow.10 ha będące rolą uprawną, a poniesione straty wyniosły 2,40ha co stanowiło 24% przyjętej powierzchni przy uwzględnieniu zdarzeń opisanych w rozporządzeniu. Skargę na powyższą decyzję złożył J. W. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu podkreślił, iż istotnie posiada gospodarstwo rolne położone na terenie dwóch gmin K. i K., objęte różnymi księgami wieczystymi. Jednak niezrozumiałe jest dal niego, że organ uznał protokół szkód związany z klęską powodzi w gminie K. w 2010r., a nie uznał protokołu szkód z sąsiadującej gminy K. podnosząc, iż wystąpiły tam jedynie deszcze nawalne, co nie stanowi klęski powodzi. W ocenie skarżącego niesłusznie organy zsumowały powierzchnię obu gospodarstw w związku z czym straty wyniosły poniżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi wyżej wskazane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889 – dalej "rozporządzenie z 2010r."), Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2010 r. pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W świetle §2 rozporządzenia z 2010 r. pomocy takiej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodzić należy się z organem, że dla uzyskania wnioskowanej pomocy muszą zaistnieć wszystkie przesłanki wskazane w punktach 1 do 3 powyższego przepisu. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość udzielania przez właściwy organ pomocy rodzinie rolniczej. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że skarżący jest rolnikiem, objętym ubezpieczeniem społecznym w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w jego gospodarstwie powstały szkody, które zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Ponadto, co podkreślił organ szkody w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wyniosły 24% czyli poniżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (protokół oszacowania szkód k. 2 i 15 akt administarcyjnych). Zatem jedyną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było uznanie przez organ, że w gospodarstwie skarżącego szkody nie powstały powyżej 30% średniej rocznej produkcji w wyniku powodzi, a jedynie 24 % w wyniku powodzi w gminie K., zaś 41,2% w sąsiedniej gminie K. w wyniku deszczy nawalnych nie będących powodzią. Nadto organ dla oszacowania wysokości szkody zsumował powierzchnię gruntów rolnych gospodarstwa skarżącego z obydwu gmin. Niewątpliwie w tym miejscu należy rozstrzygnąć pojęcie gospodarstwa rolnego. Ustalenie to jest niezbędne, bowiem wymienione rozporządzenie w § 2 pkt 2 odsyła do definicji gospodarstwa rolnego zamieszczonej w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (T.j. Dz.U. z 2006r., Nr 136, poz.969 ze zm.). Art.1 i art.2 tej ustawy definiuje gospodarstwo rolne jako obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1ha lub 1 ha przeliczeniowy stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej (...). Słusznie zatem w ocenie Sądu organ potraktował grunty położone w gminie K. i K. jako jedno gospodarstwo rolne skarżącego, o łącznym obszarze 11,73 użytków rolnych, w tym będących pod uprawami rolnymi areał 10,00ha i taką powierzchnię przyjął do oszacowania i wyliczenia szkody. Podstawą wydania decyzji odmownej przez organy administracji było uznanie, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego, w szczególności protokołu z dnia 29.06.2010r. sporządzonego przez Komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8.06.2009r. nr 226/09, szkody powstałe w gospodarstwie skarżącego na terenie gminy Krotoszyn były wynikiem deszczy nawalnych, a nie powodzi, o której mowa w ustawie o szczegółowych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r. Należy zauważyć, że w ustawie prawo wodne w art. 9 pkt 10, wskazuje się, że przez powódź rozumie się czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, powstałe na skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, powodujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z definicją powyższą koresponduje definicja zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r., w której wskazuje się, że powódź to zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r.Kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodzi, ma ustalenie, czy doszło do zalania wodami śródlądowymi, a więc, czy doszło do wezbrania wody w naturalnych ciekach lub zbiornikach, skutkującym czasowym pokryciem wodą terenów z nim sąsiadujących. Rozpoznając przedmiotową sprawę, pomimo, iż w gminie sąsiadującej K. doszło do powodzi, w gminie K. organy przyjęły, że straty w gospodarstwie rolnym skarżącego w tym samym czasie zostały spowodowane przez deszcze nawalne, a nie powódź. Z akt organu I instancji nie wynika, aby organ ten poza przyjętym protokołem strat przeprowadził postępowanie dowodowe, w szczególności z mapy gminy K., informacji z Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych czy przez miejscowość, gdzie położone jest gospodarstwo skarżącego przepływa ciek podstawowy kwalifikowany jako powierzchniowe wody płynące istotne dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeb rolnictwa, aby przesłuchani zostali świadkowie na okoliczność strat powodziowych, czy na skutek deszczy nawalnych doszło do wezbrania wody i zalania terenów rolnych, jak również nie wynika na jakiej podstawie organ przyjął, iż w sąsiadujących ze sobą gminach w jednej wystąpiła powódź, a w drugiej jedynie deszcz nawalny, bez skutków powodziowych. Tym bardziej, iż w ocenie Sądu nieuzasadnionym jest przyjęcie, aby deszcz nawalny powodujący szkody w rolnictwie stwierdzone protokołem, nie spowodował powodziowego zalania gruntów. Brak jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej, czy na polach skarżącego stała woda, brak opinii Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej kwalifikującego ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny. Stan faktyczny ustalony przez organy administracji budzi wątpliwości i nie pozwala jednoznacznie przesądzić czy w następstwie opadów atmosferycznych (deszczy nawalnych) w gminie K. nie miała miejsca powódź, która doprowadziła do zalania pól i łąk wchodzących w skład gospodarstwa skarżącego. Nadto zauważyć należy, iż organ II instancji trzykrotnie uchylał już z tego samego powodu decyzję pierwszoinstancyjną (decyzjami z dnia 24.01.2011r., 24.03.2011r., 1.06.2011r.) nakazując zbadać organowi I instancji ponownie sprawę. Zasadniczo niniejsza decyzja I instancji niczym nie różni się od trzech poprzednio uchylonych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, , Sąd orzekł jak w sentencji. Art. 152 Ppsa nie zastosowano, z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organów będzie wydanie stosownej decyzji z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszej sprawie.