II SA/Rz 188/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz stwierdza nieważność punktu III postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 188/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Gminy [...] jest postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego i zobowiązania skarżącej do złożenia pozwu do sądu powszechnego o "ustalenie ważność aktu notarialnego". Postanowienie to wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z 6 maja 2008 r. E. W. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 73/12 w dawnym obr. [...]. Decyzją z [...] stycznia 2010 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r., Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawczyni zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej działkom o nr ewid. 995/1 i 995/7 obr. [...], z uwagi na to, że stanowiły one przedmiot własności osób fizycznych. Wskutek uwzględnienia skargi E. W. wyrokiem z 7 grudnia 2010 r. II SA/Rz 562/10, który stał się następnie prawomocny, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie uchylił obie wymienione decyzje. W wyroku tym wskazano, że na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego na powrót będą władać nieruchomością podlegającą zwrotowi. Sąd naprowadzał, że kwestia oceny ważności umowy zbycia nieruchomości objętej żądaniem zwrotu pozostaje w kognicji sądów powszechnych, w sprawie zatem powinna znaleźć zastosowanie konstrukcja zawieszenia postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 17 listopada 2003 r. Rep. A. nr [...], zobowiązując E. W. do wytoczenia stosownego powództwa. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskutek skargi E. W. wyrokiem z 26 marca 2012 r. II SA/Rz 1025/11, który stał się następnie prawomocny, WSA w Rzeszowie uchylił oba wymienione postanowienia, z uwagi na niewykonanie przez organy wskazań zawartych w wyroku z 7 grudnia 2010 r. II SA/Rz 562/10. W wyroku II SA/Rz 1025/11 powtórzono w ślad za poprzednim wyrokiem tego Sądu, że to na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] października 2012 r. [...] w pkt I zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działki nr 995/1 i 995/7), w pkt II podał, że zawieszenie następuje do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 17 listopada 2003 r. Rep. A. nr [...], zobowiązując w punkcie III rozstrzygnięcia E. W. do wytoczenia stosownego powództwa w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia, w pkt IV stwierdził, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w pkt. V stwierdził, że w przypadku ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, organ na podstawie art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podejmie je na żądanie strony lub z urzędu. Organ I instancji ustalił, że na działkach objętych wnioskiem E. W., oznaczonych obecnie nr 995/1 i 995/7, nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jednak od 2003 r. nieruchomości te nie stanowią już własności Gminy [...], ponieważ zostały zbyte osobom fizycznym – J. F. i S. R. Organ stanął jednak na stanowisku, że nie posiadając zdolności sądowej nie może wytoczyć powództwa, które podlegałoby odrzuceniu przez sąd powszechny na podstawie art. 199 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Zdolność taką posiadają tylko osoby fizyczne i osoby prawne, jednak Gmina [...] ani Skarb Państwa nie są stronami postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dlatego nie posiadają interesu prawnego w wytoczeniu takiego powództwa. Stronami tymi są natomiast E. W. i obecni właściciele w osobach J. F. i S. R. W ocenie Prezydenta Miasta [...] do wytoczenia powództwa nie zobowiązywały go wskazania zawarte w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Rzeszowie. Ich wykonanie następuje natomiast przez zobowiązanie E. W. do wytoczenia takiego powództwa. W zażaleniu na to postanowienie E. W. zakwestionowała trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzając, że w wydanych w sprawie przez WSA w Rzeszowie wyrokach z 7 grudnia 2010 i 26 marca 2012 r. to organ administracji publicznej został zobowiązany do doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego będzie władała nieruchomością podlegającą zwrotowi. Skoro więc Gmina [...] posiada osobowość prawną i zdolność sądową to powinna wystąpić z powództwem do sądu powszechnego celem ustalenia ważności umowy sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ zbyła prawo własności przedmiotowych działek z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zobowiązanie do wytoczenia przedmiotowego powództwa Gminy [...]. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej punktu III i orzekając w tym zakresie wezwał Gminę [...] do złożenia do sądu powszechnego, w terminie 2 miesięcy od dnia wykonalności postanowienia, powództwa w sprawie ustalenia ważności aktu notarialnego z 19 listopada 2003 r. Rep. A nr [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej zwana: "Ugn"). W ocenie Wojewody, Prezydent Miasta [...] naruszył dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd stwierdził bowiem, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będą nieruchomością podlegającą zwrotowi. Będąc zatem związany wyrokiem Sądu, Prezydent Miasta [...] nie mógł przerzucić tego obowiązku na wnioskodawczynię. Skoro ustalił, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, powinien rozpocząć działania w kierunku odzyskania władztwa nad nią. Za nietrafne uznano wyrażone przez organ I instancji stanowisko, jakoby to były właściciel był zobowiązany do wytoczenia takiego powództwa. E. W. nie była stroną umowy zbycia nieruchomości, którą byli Gmina [...] oraz osoby fizyczne i tylko te strony mogłyby wzruszyć czynność prawną między nimi dokonaną. Skargę do WSA w Rzeszowie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. wywiodła Gmina [...] działająca przez radcę prawnego, domagając się stwierdzenia jego nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego oraz skierowania rozstrzygnięcia do osoby nie będącej stroną postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podkreśliła, że gdyby Gmina [...] była stroną postępowania administracyjnego, to wówczas Prezydent Miasta [...] podlegałby wyłączeniu od załatwienia sprawy stosownie do art. 142 ust. 2 Ugn. Tymczasem przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie, który takiej okoliczności nie stwierdził. Dlatego zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Nałożone na Gminę [...] zobowiązanie do wytoczenia powództwa narusza jej interes prawny, dlatego wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Strona skarżąca uznaje, że w świetle wskazań zawartych w wydanych przez WSA w Rzeszowie wyrokach nie można wywieźć, aby Gmina [...] została zobowiązana przez Sąd do wytoczenia spornego powództwa do sądu powszechnego. W skardze pełnomocnik skarżącej Gminy [...] stwierdza, że organ II instancji wykazuje się "słabą orientacją w sferze prawa cywilnego i procedury cywilnej a (niestety) do należytego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest połączenie wiedzy z zakresu prawa i procedury administracyjnej z prawem i procedurą cywilną". Podkreśla się, że nie można wymusić na Gminie wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego, nadto w procesie gospodarowania majątkiem nieruchomym gminy uczestniczy także inny jej organ – rada. Przytaczając przykłady z judykatury odnośnie skarżąca przeciwstawia się poglądowi organu II instancji, jakoby tylko strony umowy mogły wzruszyć czynność zdziałaną między nimi. nadto Wojewoda [...] ma nie zdawać sobie sprawy z konsekwencji procesowych nałożenia obowiązku wytoczenia powództwa przez Gminę, zaś żądanie przez nią nieważności zawartej umowy sprzedaży nieruchomości "byłoby całkowitym absurdem". Interes prawny we wzruszenia powyższej umowy ma, zdaniem strony skarżacej, niewątpliwie E. W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Przedmiotem kontroli poddane jest postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., który rozpoznając zażalenie E. W. uchylił postanowienie Prezydenta Miasta [...] w jego pkt III i w "ty zakresie" (cyt. za zaskarżonym postanowieniem – uwaga Sądu) orzekł w ten sposób, że wezwał Gminę [...] o złożenie pozwu do sądu powszechnego, w terminie dwóch miesięcy od dnia wykonalności podjętego postanowienia, w sprawie ważności aktu notarialnego z dnia 19 listopada 2003 r., Rep. A [...]. Ponieważ w sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki tut. WSA w Rzeszowie, podkreślić należy, że z mocy art. 153 Ppsa ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrokami tym związane były orzekające w sprawie organy, związany jest nimi także orzekający obecnie Sąd. W wyroku II SA/Rz 562/10 WSA w Rzeszowie jednoznacznie wskazał, że w toczącej się sprawie o zwrot nieruchomości winna mieć zastosowanie instytucja zawieszenia postępowania, przy czym na organie administracji spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Stanowisko to powtórzył WSA w Rzeszowie w wyroku II SA/Rz 1025/11, którym uchylił postanowienia organów obu instancji wydane w kwestii zawieszenia postępowania. Godzi się zauważyć, że w postanowieniu z [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta [...] wezwał E. W. do złożenia pozwu do sądu o ustalenie ważności aktu notarialnego zbycia nieruchomości. Cyt. wyrokiem postanowienie powyższe zostało uchylone, a sąd wówczas orzekający eksponował związanie poprzednim wyrokiem i nakazał, przy pozytywnym ustaleniu przesłanki zwrotu określonej w art. 136 Ugn, doprowadzenie stosunków prawnych do stanu, w którym decyzja o zwrocie stanie się wykonalna, co wiązać się może z koniecznością zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Jak wynika z akt Wojewody [....] akta z kserokopią wyroku zwrócono organowi I instancji w dniu 28 czerwca 2012 r., zaś postanowienie w przedmiocie zawieszenia podjęte zostało dopiero w dniu [...] października 2012 r. Oznacza to, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się znacznej przewlekłości w załatwianiu sprawy. Rozpoznając zażalenie E. W. od powyższego postanowienia Wojewoda [...] wydał postanowienie, który zostało objęte następnie skargą Gminy [...]. Nie jest uzasadniony zarzut strony skarżącej naruszenia przez Wojewodę [...] art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Cyt. przepis stanowi, że powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie nie stosował cyt. przepisu kodeksu postępowania cywilnego, nie mógł przeto naruszyć go. Subiektywne przekonanie pełnomocnika strony skarżącej o nieznajomości przez organ II instancji przepisów prawa w obszarze prawa i postępowania cywilnego, nie dowodzi jeszcze samo przez się, że wojewoda miał się dopuścić naruszenia wskazanego w skardze przepisu kodeksu postępowania cywilnego. Trafny jest natomiast zarzut strony skarżącej skierowania rozstrzygnięcia do podmiotu, który w danym momencie postępowania nie ma przymiotu strony, zasadnie także pełnomocnik skarżącej Gminy wywodzi, że w sytuacji, gdyby to Miasto [...] było stroną postępowania, to Prezydent Miasta [...] podlegałby wyłączeniu od załatwienia tej sprawy. Wskazać należy w tym aspekcie na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w której wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Konsekwentnie, skoro prezydent miasta jako starosta grodzki jest właściwy miejscowo do załatwienia sprawy o zwrot nieruchomości, to miasto to nie jest stroną toczącego się postepowania o zwrot. W tej sytuacji postanowienie Wojewody [...] zostało skierowane do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, obarczone jest przeto wada z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., który to przepis daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, która została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie. Stosując tę konstrukcję odpowiednio do postanowienia, Sąd uznaje, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. W ocenie Sądu dla końcowego załatwienia sprawy uzasadnione jest także wyeliminowanie z obrotu prawnego pkt III postanowienia organu I instancji. W tej części rozstrzygnięcia Prezydent Miasta [...] wezwał E. W. o złożenie pozwu do sądu, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, w sprawie o ustalenie ważności aktu notarialnego z 19 listopada 2003 r. W podstawie prawnej swego postanowienia organ I instancji powołał się m.in. na dyspozycję art. 100 § 1 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że "Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu". Treść cyt. przepisu wskazuje, że nie nakłada to na organ zawieszający postępowanie obowiązku zamieszczenia wezwania w postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wystąpienie lub wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie, może być zamieszczone w odrębnym piśmie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2008 r., I OSK 311/07, LEX nr 467513). Zdaniem Sądu takie zobowiązanie E. W. byłoby ponadto sprzeczne z wykładnią przepisów prawa, jaką dokonał już w sprawie WSA w Rzeszowie w obu cyt. uprzednio wyrokach. Sąd jednoznacznie wskazał w nich, że obowiązek taki spoczywał będzie na organie. Zatem zamieszczenie w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] zobowiązania E. W. do wystąpienia z pozwem rażąco naruszało dyspozycję art. 153 Ppsa, co nakazywało stwierdzić nieważność w/w postanowienia organu I instancji w tej części. Uwzględnienie skargi uzasadniało zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 Ppsa. E. W. służyć będzie prawo wniesienia skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego, o ile Prezydent Miasta [...] nie doprowadzi do wykonania prawomocnych wyroków tut. Sądu, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do ich wykonania.