II SA/Rz 226/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego -skargę oddala- Przedmiotem skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej jako: SM) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, która zapadła w następującym stanie sprawy: Pismem z 28 sierpnia 2012 r. SM zgłosiła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") wykonanie przez M. C. w lokalu nr [...] przy ul. G. w K. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia w postaci zadaszenia loggii. Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w dniu 14 września 2012 r., pismem z 17 września 2012 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania ww. robót. Następnie decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], organ nadzoru budowlanego I instancji nakazał M. i D. C. doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę zadaszenia loggii lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. G. w K. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "Upb"). Na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli PINB ustalił, że w przedmiotowym lokalu nr [...] wykonano zadaszenie loggii na długości około 4,5 m, przytwierdzone za pomocą śrub do spodniej części płyty loggii przynależącej do lokalu zlokalizowanego powyżej. Konstrukcję zadaszenia pokrytego poliwęglanem stanowiły profile metalowe o wym. 30 x 20 mm, wystające około 30 cm poza płytę loggii. Na wykonanie zadaszenia inwestorzy nie uzyskali zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, która w ocenie organu była niezbędna w świetle dyspozycji art. 199 Kodeksu cywilnego, ponieważ zewnętrzne elementy budynku jak i betonowe płyty nośne stanowią części wspólne nieruchomości. Niezależnie od powyższego, wykonanie opisanego zadaszenia należało potraktować jako przebudowę, na którą należało uzyskać pozwolenie na budowę, którego inwestorzy nie posiadali, a nie był to remont. Z podanych względów wykonane roboty oceniono jako wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Upb, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 51 Upb, przeprowadzono postępowanie naprawcze w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mając jednak na względzie, że inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nakazano im doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie PINB, organ nie mógł bowiem zobowiązać inwestorów do przedłożenia ww. zezwolenia, ponieważ to jest wymagane na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. zażądał jej zmiany oraz zmiany kwalifikacji wykonanego zadaszenia nad loggią z przebudowy na instalację urządzenia, a także zmianę kwalifikacji wykonanych prac na instalację, albo zalegalizowanie istniejącego stanu rzeczy. W ocenie odwołującego się zrealizowana przez niego instalacja urządzenia miała na celu zapewnienie ochrony loggii przed opadami atmosferycznymi i promieniami słonecznymi oraz zanieczyszczeniami z wyższych pięter. Nie doszło do zmiany parametrów technicznych ani użytkowych lokalu, a jedynie ułatwienia korzystania z mieszkania, którego częścią jest loggia. Jest to konstrukcja lekka i łatwa w montażu. Odwołujący się wyraził ocenę, że instalacja zadaszenia loggii nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Końcowo przyznał, że nie posiada wyraźnej zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie zadaszenia, jednak nikt podczas instalacji zadaszenia nie zgłaszał sprzeciwów, a takie zadaszenia wykonali także inni właściciele lokali w bloku. Ponadto zadaszenie zostało przymocowane do spodniej części loggii mieszkania powyżej i nie ma ono wpływu na użytkowanie swego lokalu przez właścicieli tamtego mieszkania ich loggii. Po rozpatrzeniu ww. odwołania powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2013 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie organu odwoławczego, wbrew stanowisku organu I instancji, brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mógł stanowić podstawy do podjętego rozstrzygnięcia. Jak bowiem ma wynikać z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/10 z 10 stycznia 2011 r. ustawodawca, w przypadkach takich jak wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, nie wiąże rozstrzygnięć w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane. Niezależnie od tego w ocenie WINB wykonane przez M. C. roboty budowlane polegały na zainstalowaniu urządzenia, a nie przebudowie obiektu budowlanego. Wobec tego, w świetle art. 29 ust. 2 pkt 15 Upb, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. A zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Upb zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Zatem, instalacja na obiekcie urządzenia nie przekraczającego 3 m wysokości nie łączy się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Tak też należało ocenić kontrolowane zadaszenie nad loggią, ponieważ urządzenie to nie przekracza 3 m wysokości. Skoro więc nie doszło do naruszenia ustawy – Upb, to nie było podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało w całości umorzyć, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Skargę na decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła SM zarzucając naruszenie art. 3 pkt 7a, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 15 Upb oraz art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy wadliwie zakwalifikował budowę zadaszenia loggii jako urządzenie, a przez to uznał, że jego montaż nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty te należało bowiem zakwalifikować za organem I instancji jako przebudowę. Ponadto, montaż taki na częściach wspólnych budynku stanowił czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą będącą przedmiotem współwłasności, na którą inwestorzy nie uzyskali wymaganej zgody. W skardze przywołano obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, z których skarżąca spółdzielnia wywodziła, że judykatura przyjmuje nakaz uzyskania pozwolenia na budowę przy realizacji tego typu robót budowlanych, które były przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, nie znajdowała zastosowania w sprawie powołana przez organ uchwała NSA o sygn. akt II OPS 2/10. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała wniesioną skargę, domagając się przyznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Składając do akt sprawy statut SM oraz regulamin zasad używania lokali oraz porządku domowego i współżycia mieszkańców wywodziła, że montaż urządzeń na urządzeniach wspólnych budynków mieszkalnych spółdzielni wymaga zgody władz statutowych. Uczestnik M. C. wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, że na czas remontu elewacji zdjął zadaszenie, a później znów je zamontował. W jego ocenie urządzenie to nie powoduje żadnych skutków negatywnych dla używania lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie jest zasadna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane. Zamontowanie zadaszenie logii w sposób ustalony przez organy nadzoru budowlanego prowadzi do wniosku, że jest to urządzenie w rozumieniu Upb. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Upb pod pojęciem urządzeń budowlanych rozumie się "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 pkt 1 Upb Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych, wraz ze związanymi z nimi instalacjami i urządzeniami technicznymi w rozporządzeniu z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). W § 14a ust. 2 cyt. rozporządzenia ustalono, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i logii. Innymi słowy, w świetle art. 3 pkt 9 Upb oraz § 14a ust. 2 cyt. rozporządzenia zabudowa logii poprzez wykonanie zadaszenia przymocowanego śrubami od spodu do płyty balkonu logii lokalu położonego powyżej lokalu uczestników, prowadzi do wniosku, że roboty budowlane polegały na montażu urządzenia budowlanego. Z uwagi na wymiary samego zadaszenia, skoro nie przekraczało ono wysokości 3 m, to w myśl przywołanego przez WINB art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b Upb nie wymagało to pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Upb oraz możliwości wydania decyzji merytorycznej. Skoro wszczęto w tej sprawie postępowanie z urzędu, to po uchyleniu decyzji PINB, trafnie orzeczono na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Wskazywanie przez pełnomocnika skarżącej SM na regulacje wynikające ze statutu tej spółdzielni oraz regulaminu zasad używania lokali oraz regulamin porządku domowego i współżycia mieszkańców nie miało w sprawie oceny legalności zaskarżonej decyzji znaczenia. Przepisy te dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy przez organy nadzoru budowlanego mają charakter przepisów wewnętrznie obowiązujących. Normują one stosunki wewnątrzspółdzielcze. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Źródłem upoważniającym do nakładania obowiązków na obywateli mogą być wyłącznie akty prawa powszechnie obowiązującego. Takiej rangi nie ma ani statut SM, ani wspomniany powyżej regulamin porządku domowego i współżycia mieszkańców. Z powyższych przyczyn skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.