IV SA/Wa 104/13

Dnia 28 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra- Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant Julia Durka, sekr. sąd., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013 roku ze skargi P. S.A w W. Oddziału [...] w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia rekultywacji środowiska gruntowego. oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył na P. S. A. w W. określone w tej decyzji warunki przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonego środowiska gruntowego na działkach ew. nr od [...] do [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w B.. P. S. A. w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części pkt 2, pkt 5 i pkt 13 i orzekł odmiennie, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancjo w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że: 1. w 2000 r. wykonano opracowanie "Stan środowiska wodno-gruntowego na terenie bazy paliw P. [...] S. A. B. ul. [...]", zwane dalej "opracowaniem z 2000 r.", wykazujące obecność w glebie substancji ropopochodnych; 2. z pisma Miejskich Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. z dnia 20 czerwca 2005 r. wynika, że w 2000 r. przeprowadzono kontrolę stanu gospodarki wodno- ściekowej na terenie hurtowni paliw O., stwierdzając znaczne zanieczyszczenie wody substancjami ropopochodnymi; 3. w dniu 21 czerwca 2005 r. dokonano oględzin terenu, w czasie których stwierdzono m. in. ślady substancji ropopochodnych; 4. w dniu 2 sierpnia 2007 r. z terenu stacji paliw pobrane zostały przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. trzy próbki gruntu, w których stwierdzono obecność oleju mineralnego (w ilości: 3578,0 mg/kg s.m., 6161,3 mg/kg s.m. oraz 50,6 mg/kg s.m.); 5. z pisma P. S. A. w W. z dnia 11 marca 2009 r. wynika, że: - budowa stacji paliw na przedmiotowym terenie (działka ew. nr [...]) będącym własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu P. zakończyła się w 1978 r., - od 1994 r. działalność na terenie stacji paliw prowadziła firma O. S. A. (umowy z dnia 27 grudnia 1994 r. i z dnia 1 grudnia 1995 r.), - od 2000 r. P. S. A. w W. wstąpiła w prawa i obowiązki P., - w 2001 r. utworzono P. [...] S. A. w W., która zawarła z P. S. A. w W umowę przekazującą zbiorniki naziemne i pozostała infrastrukturę stacji, - protokołem z dnia 30 lipca 2002 r. O. S. A. przekazał P. [...] S. A. w W. dzierżawiony teren, w którym odnotowano, że zanieczyszczone grunty wymagają rekultywacji, do której jednak później nie doszło; 6. od dnia 2 grudnia 2002 r. teren stacji paliw był wynajmowany przez Biuro Usługowo-Handlowe T., które od 1 stycznia 2004 r. przekształciło się w Przedsiębiorstwo Wielobranżowe P., zaś w 2006 r. zwrócono P. [...] S. A. w W. wynajmowany teren, który od tego czasu nie był wynajmowany firmom zewnętrznym ani wykorzystywany na potrzeby własne; 7. powyższe wskazuje na to, że zanieczyszczenie gleby powstało przed dniem 30 kwietnia 2007 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej dalej "ustawą szkodową", co zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej przemawia za zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś." w brzmieniu dotychczasowym; w tym kontekście nie ma znaczenia, że próby gleby do analiz pobrano w dniu 2 sierpnia 2007 r., gdyż istotne jest to, kiedy powstało zanieczyszczenie; zostało ono stwierdzone już opracowaniem z 2000 r. oraz oględzinami terenu z 2002 r. i z 2005 r. i mimo że nie opierały się one na badaniach laboratoryjnych, to mają znaczenie, ponieważ zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi można stwierdzić organoleptycznie; 8. zgodnie z art. 102 ust. 2 p. o. ś. brak - po stronie władającego powierzchnią ziemi (P. S. A. w W.) - obowiązku przeprowadzenia rekultywacji nastąpi wyłącznie wtedy, gdy wykaże on (a nie jedynie wskaże), to znaczy udowodni, że zanieczyszczenie, po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny podmiot (z wykluczeniem wszystkich innych podmiotów); skoro tego nie wykazano, należało nałożyć ten obowiązek na P. S. A. w W.; w chwili obecnej nie jest możliwe wykazanie, kiedy nastąpiło zanieczyszczenie (możliwe, że nastąpiło ono jeszcze przed wydzierżawieniem terenu); 9. organ mógł określić czynności niezbędne do przeprowadzenia rekultywacji na podstawie art. 362 ust. 2 pkt 1a p. o. ś. i zmienił niektóre z nich orzekając odmiennie od organu pierwszej instancji. P. S. A. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. nie wyjaśniono, kiedy na terenie stacji paliw nastąpiło zanieczyszczenie (szkoda); pierwsze mierzalne wyniki zanieczyszczeń pochodzą dopiero z sierpnia 2007 r., czyli z okresu po wejściu w życie ustawy szkodowej, która w związku z tym (a nie p. o. ś.) na podstawie art. 102 p. o. ś. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej powinna mieć w sprawie zastosowanie; za wykazanie zanieczyszczeń nie można uznać opracowania z 2000 r. ani protokołu z dnia 10 lipca 2002 r., gdyż nie było wtedy pomiarów zanieczyszczeń; 2. wadliwie uznano, że po 2006 r. teren stacji paliw nie był podnajmowany przez P. [...] S. A. w W. ani wykorzystywany na potrzeby własne; P. [...] S. A. w W. nadal prowadzi działalność na tym terenie; 3. nawet gdyby przyjąć, że w sprawie miały zastosowanie przepisy p. o. ś., to organ naruszył art. 102 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 41 i pkt 44 p. o. ś. poprzez niezasadne przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za zanieczyszczenie terenu; podmiotami odpowiedzialnymi powinny być O. S. A. lub P. [...] S. A. w W., które prowadziły na tym terenie działalność na podstawie stosunków zobowiązaniowych dających im tytuł prawny do władania nieruchomością; ponadto, umowa z dnia 28 września 2001 r. między skarżącym a P. [...] S. A. w W. przewidywała pełną odpowiedzialność P. [...] S. A. w W. za wszelkie szkody spowodowane przez dzierżawcę lub osoby trzecie. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2013 r. uczestnik postępowania P. [...] S. A. w W. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że: - umowa z dnia 28 września 2001 r. nie przewidywała pełnej odpowiedzialności P. [...] S. A. w W. za wszelkie szkody spowodowane przez dzierżawcę lub osoby trzecie (w tym skarżącego), lecz jedynie za szkody spowodowane z winy dzierżawcy (P. S. A. w W.), - do zanieczyszczenia doszło przed jeszcze powstaniem dzierżawcy, które nastąpiło w dniu 1 października 2001 r., stąd zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej w sprawie mają zastosowanie przepisy p. o. ś. - na skarżącego jako na władającego powierzchnią ziemi (art. 3 pkt 44 p. o. ś.) zasadnie, zgodnie z art. 102 ust. 1 p. o. ś., został nałożony obowiązek przeprowadzenia rekultywacji; zgodnie z art. 3 pkt 44 p. o. ś. uczestnik postępowania nie był władającym powierzchnią ziemi, a skarżący nie wykazał, jakoby działanie uczestnika spowodowało zanieczyszczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy p. o. ś., w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dla ustalenia więc, czy w niniejszej sprawie powinna mieć zastosowanie ustawa szkodowa czy p. o. ś., należało określić, czy szkoda w środowisku dotycząca powierzchni ziemi została wyrządzona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Wyrządzenie szkody nie jest przy tym tożsame ze zmierzeniem szkody, które może być dokonane nawet długi czas po jej wyrządzeniu. Zdaniem Sądu prawidłowe jest ustalenie organu administracji, że powyższa szkoda w środowisku została wyrządzona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Przemawia za tym materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych, a to opracowanie z 2000 r., jak i oględziny terenu dokonane w dniu 21 czerwca 2005 r., wykazujące obecność w glebie substancji ropopochodnych. Mimo że powyższe dowody nie zostały sporządzone za pomocą metod laboratoryjnych mogących zmierzyć stężenie substancji ropopochodnych w ziemi, to jednak zachowują swój walor dowodu w sprawie wykazującego zanieczyszczenie ziemi tymi substancjami. Nie jest więc zasadny zarzut skarżącego, że zanieczyszczenie nastąpiło po dniu 30 kwietnia 2007 r., gdyż pomiar jego stężenia nastąpił dopiero w sierpniu 2007 r. Jak wyżej bowiem wskazano, wyrządzenie szkody nie jest tożsame z jej zmierzeniem, które może być dokonane nawet długi czas po jej wyrządzeniu. Zgodnie z art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej ilekroć jest w niej mowa o szkodzie w środowisku - rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. MierzaIność oznacza tu jedynie możliwość pomiaru zanieczyszczenia powodującego szkodę, a nie jej wyrządzenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Następnie należało ustalić na gruncie przepisów ustawy prawo ochrony środowiska, na kogo może być nałożony obowiązek przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonej ziemi. Zdaniem Sądu prawidłowo organ administracji ustalił, że obowiązek ten należy nałożyć na skarżącego. Zgodnie z art. 102 ust. 1 p. o. ś. do przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonej ziemi, z zastrzeżeniem ust. 2-5, obowiązany jest władający powierzchnią ziemi, przez którego rozumie się - stosownie do art. 3 pkt 44 p. o. ś. - właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Z akt sprawy wynika, że skarżący został ujawniony jako władający działkami składającymi się na teren stacji paliw, a więc on jest władającym powierzchnią ziemi. Skarżący jako władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi nie jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji w przypadkach określonych w ust. 2-5 art. 102 p. o. ś. Zgodnie z art. 102 ust. 2 p. o. ś. jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot, to obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Zasadnie przyjął organ administracji, że skarżący nie wykazał, tj. nie udowodnił tej okoliczności. Skarżący wskazał bowiem inne podmioty (O. S. A. oraz P. [...] S. A. w W.) jako prawdopodobnych sprawców zanieczyszczenia, jednak nie wykazał, że wyrządziły one szkodę w środowisku. W świetle brzmienia art. 102 ust. 2 p. o. ś. obowiązek wykazania spowodowania zanieczyszczenia przez wskazany podmiot obciąża wyłącznie skarżącego. Skoro nie wykazał tej okoliczności, nie mógł zostać zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji. Nie ma w tym kontekście znaczenia, czy skarżący na przedmiotowym terenie prowadził czy nie prowadził działalności mogącej być źródłem szkody w środowisku, jak również czy w umowie cywilnoprawnej z uczestnikiem P. [...] S. A. w W. ustalono odpowiedzialność uczestnika za szkody w środowisku wyrządzone na przedmiotowym terenie. Umowy cywilnoprawne wiążą bowiem jedynie ich strony, będąc podstawą do ustalenia wzajemnym praw i obowiązków miedzy nimi, nie mogą zaś wpływać na modyfikację ustalonych przez przepisy materialnego prawa administracyjnego zasad odpowiedzialności związanej z przeprowadzeniem rekultywacji. Nie mają w sprawie zastosowania: - przepisy ust. 3 i ust. 4 pkt 1 art. 102 p. o. ś., ponieważ - z uwagi na podniesioną przez organ niemożność tego dokonania - nie ustalono sprawcy zanieczyszczenia, - przepisy ust. 4 pkt 2 i 3 art. 102 p. o. ś., ponieważ można wszcząć postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego, a zanieczyszczenie terenu nie nastąpiło w wyniku klęski żywiołowej, - przepis ust. 5 art. 102 p. o. ś., ponieważ brak danych, aby z uwagi na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku konieczne jest natychmiastowe dokonanie rekultywacji. Ponadto, zgodnie z art. 362 ust. 2 pkt 1a p. o. ś. w decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego organ ochrony środowiska może określić czynności zmierzające do osiągnięcia tego skutku. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, toteż Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.