II SAB/Wa 116/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Ewa Grochowska – Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi P.B. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. P. B. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o uchylenie z dniem [...] lipca 2011 r. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] o przyznaniu P. B. prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w W. W uzasadnieniu wniosku P. B. podniósł, że w związku z tym, iż nie zamieszkuje w przyznanym mu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. lokalu, rezygnuje z tego lokalu i wnosi o cofnięcie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu, co pozwoli mu skorzystać z innej formy pomocy mieszkaniowej. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., wyjaśnił że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. został przydzielony P. B. zgodnie z przysługującymi normami na czas pełnienia obowiązków na wyznaczonym stanowisku służbowym, natomiast jego małżonka ma możliwość wspólnego zamieszkiwania w tym lokalu. Uwzględnienie małżonka żołnierza przy ustalaniu przysługującej żołnierzowi powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego ma na celu zagwarantowanie małżonkowi prawa wspólnego zamieszkiwania, przez czas legitymowania się przez żołnierza tytułem prawnym do lokalu, który wynika z decyzji administracyjnej. W tej sytuacji prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym małżonka żołnierza wywodzi się wprost od uprawnień przysługujących żołnierzowi i nie jest uprawnieniem służącym samoistnie, które mogłoby być realizowane odrębnie. Jednocześnie organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. wydana była na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym i wygasła z mocy prawa, gdyż z dniem [...] grudnia 2011 r. P. B. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Z tych też względów, lokal nr [...] zamieszkiwany jest obecnie bez tytułu prawnego, tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji, która wygasła z mocy prawa. Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje prawo do zajmowania tego lokalu. W tej sytuacji Dyrektor Oddziału Regionalnego zawiera umowę najmu tego lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (wpływ do organu [...] grudnia 2012 r.) P. B. złożył do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zażalenie na niezałatwienie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] lutego 2008 r. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. P. B. wniósł, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W., skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. W skardze podkreślił, że od czterech lat nie mieszka w mieszkaniu służbowym z przyczyn od niego niezależnych, a bezczynność organu w sprawie jego wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. pozbawiła go możliwości realizacji pomocy mieszkaniowej w inny sposób. W związku z tym, wniósł o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego rozpoznającego jego wniosek z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz o wymierzenie organowi grzywny, określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), Prezes WAM uznał zażalenie P. B. z dnia [...] listopada 2012 r. na niezałatwienie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. sprawy zgłoszonej wystąpieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. za uzasadnione, wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2013 r. i zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. postanowieniem nr [...] z dania [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił P. B. wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o prawie zamieszkania w lokalu nr [...], położonym w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że prawo zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. zostało przyznane P. B. na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym w [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. [...] złożył wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na rzecz P. B., w związku z wyznaczeniem na stanowisko służbowe w [...] na nowy okres kadencji. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. przyznał P. B. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym w określonym okresie kadencji. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. przesłał do P. B. pismo z informacją, że z chwilą upływu kadencji i wyznaczenia żołnierza na kolejne stanowisko służbowe uprzednio wydana decyzja, przyznająca prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wygasa z mocy prawa oraz zwrócił się o przesłanie wniosku w sprawie przydziału kwatery/lokalu mieszkalnego w celu wydania aktualnej decyzji oraz o dołączenie do wniosku kopii rozkazu/decyzji o wyznaczenie na stanowisko służbowe z określonym czasem kadencji na tym stanowisku. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. P. B. dostarczył kserokopię rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr z dna [...] grudnia 2011 r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Zwolnienie z zawodowej służby wojskowej, miało nastąpić po upływie skróconego okresu wypowiedzenia, tj. z dniem [...] grudnia 2011 r. [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdził, że P. B., pełniący służbę na stanowisku służbowym [...], został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z mocy prawa z dniem [...] lutego 2012 r. wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Ponadto organ podał, że pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. poinformował P. B., że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana na czas pełnienia przez niego obowiązków na stanowisku służbowym – [...] i wygasła z mocy prawa, gdyż z dniem [...] lutego 2012 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza. Wobec powyższego stwierdzono, że lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego. Reasumując, organ podniósł, że skoro brak było podstaw do uchylenia decyzji, która wygasła z mocy prawa i nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie toku instancji. Zdaniem organu, przez wyczerpanie toku zaskarżania należy rozumieć bezskuteczność wniesionego zażalenia. W niniejszym przypadku zażalenie wniesione przez P B. okazało się skuteczne jako, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wyznaczył organowi I instancji termin do załatwienia sprawy. Dopiero bezskuteczny upływ tego terminu powoduje powstanie bezczynności organu. W sprawie termin do załatwienia sprawy przez organ I instancji jeszcze nie upłynął. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś, H. Knysiak –Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, str. 84). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale także ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów (zob. T. Woś, op.cit. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt SAB 23/87). Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje zatem wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Stosownie przy tym do treści art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 K.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że skarżący spełnił wszelkie warunki formalne, warunkujące skuteczność wniesienia skargi na bezczynność. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (organ otrzymał [...] grudnia 2012 r.) wniósł skargę do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. na bezczynność organu, tj. Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W., polegającą na niezałatwieniu przez organ I instancji w terminie jego sprawy, tj. nierozpoznania jego wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o uchylenie decyzji z dniem [...] lipca 2011 r. nr [...] o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w W. Tym samym wskazać należy, że P. B. wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu bezczynności w postaci niewydania decyzji rozstrzygającej sprawę skarżącego merytorycznie, wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika á contario, że w przypadku wydania przez organ pozostający w bezczynności decyzji, postanowienia lub innego aktu zasadnym jest umorzenie prowadzonego postępowania przez sąd, nawet wówczas, gdy ta decyzja, postanowienie lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności winno zatem co do zasady podlegać umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] wyjaśnił że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. został przydzielony P. B. zgodnie z przysługującymi normami na czas pełnienia obowiązków na wyznaczonym stanowisku służbowym, natomiast jego małżonka ma możliwość wspólnego zamieszkiwania w tym lokalu. Uwzględnienie małżonka żołnierza przy ustalaniu przysługującej żołnierzowi powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego ma na celu zagwarantowanie małżonkowi prawa wspólnego zamieszkiwania, przez czas legitymowania się przez żołnierza tytułem prawnym do lokalu, który wynika z decyzji administracyjnej. W tej sytuacji prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym małżonka żołnierza wywodzi się wprost od uprawnień przysługujących żołnierzowi i nie jest uprawnieniem służącym samoistnie, które mogłoby być realizowane odrębnie. Jednocześnie organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. wydana była na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym i wygasła z mocy prawa, gdyż z dniem [...] grudnia 2011 r. P. B. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Z tych też względów, lokal nr [...] zamieszkiwany jest obecnie bez tytułu prawnego, tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji, która wygasła z mocy prawa. A zatem organ nie rozpoznał sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego, złożonym do organu w dniu [...] czerwca 2011 r. Następnie, już po wniesieniu skargi na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. przez P. B., a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. postanowieniem nr [...] z dania [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił P. B. wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o prawie zamieszkania w lokalu nr [...], położonym w W. przy ul. [...]. Zapadło zatem merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Wydanie tego postanowienia spowodowało, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. przestał być formalnie bezczynny i to przed wyrokowaniem przez tutejszy Sąd w ramach wniesionej skargi na bezczynność organu I instancji. Uznając zatem, że bezczynność organu I instancji ustała najpóźniej w dacie wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r., należało postępowanie sądowe umorzyć, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 3 wyroku). Zachodzi bowiem bezprzedmiotowość orzekania w sprawie w zakresie w jakim Sąd mógłby zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu. W tym też zakresie odwołać się należy do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Przechodząc do dalszych rozważań, przypomnieć jednakże należy, że z dniem 17 maja 2011 r. miała miejsce zmiana art. 149 P.p.s.a. Przepis ten został rozszerzony przez art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173). Powyższą nowelizacją nałożono na sądy obowiązek orzekania przy bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 149 P.p.s.a. utrwalony został pogląd, że w świetle znowelizowanej treści powoływanego przepisu wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powoływanej ustawy w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 tej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z analizy akt sprawy, organ I instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydał dopiero w dniu [...] lutego 2013 r., a zatem po ponad 20 miesiącach od złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. W tym miejscu zaznaczyć należy, że ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego precyzyjnie określa czasowe granice załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Przedmiotowa sprawa zalicza się do kategorii spraw uregulowanych w art. 35 § 3 K.p.a., a więc wymagających postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania z uwzględnieniem terminów, których nie wlicza się stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. Z tego też względu, mając na uwadze, iż decyzja merytoryczna w stosunku do skarżącego nie została rozstrzygnięta w ustawowym terminie (wynoszącym, co do zasady, 30 dni, a maksymalnie i tylko wyjątkowo 2 miesiące) i od dnia złożenia wniosku przez skarżącego do dnia wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. przez organ I instancji minęło bezskutecznie prawie dwadzieścia miesięcy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym z jawnego pogwałcenia norm art. 35 K.p.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Ponownie należy wskazać, że K.p.a. zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Wskazać należy, że organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r., II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. T. Woś, Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). A zatem niezależnie od tego, że organ nadzoru uznał zażalenie skarżącego za zasadne i wyznaczył organowi I instancji termin do załatwienia sprawy, to nie zmienia to faktu, że organ I instancji pozostawał w zwłoce przez okres 20 miesięcy i sam fakt uznania przez organ nadzoru zażalenia za zasadne i wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy nie powoduje, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nie pozostawał w bezczynności do dnia złożenia przez skarżącego skargi do Sądu. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek działań ze strony Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. uznać należy za nierzetelne i naganne. Organ nie wykazał bowiem w żadnym razie, aby od dnia złożenia wniosku przez skarżącego podejmował jakiekolwiek czynności, zmierzające do wyjaśnienia stanu sprawy i zgromadzenia ewentualnej innej – oprócz już posiadanej - niezbędnej dokumentacji, a tym bardziej do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, czym rażąco naruszył przepis art. 35 K.p.a. Organ nie dochował również obowiązku zawiadamiania strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy, czym z kolei rażąco naruszył przepis art. 36 K.p.a. Wskazane fakty i postawa objętego skargą organu spowodowały, że Sąd orzekający przyjął, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność o charakterze kwalifikowanym. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może orzec na wniosek (lub z urzędu) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Artykuł 154 § 6 powoływanej ustawy stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M. P. z 2013 r., poz. 89), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3.521,67 zł. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, grzywna w kwocie 4.000 zł jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji.