III SA/Wr 200/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia w zakresie lokalizacji jednego punktu gier I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej we W. – po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o., z siedzibą w C., od decyzji tegoż organu z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]) odmawiającej spółce zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2009 r. (nr [...]) w zakresie zmiany lokalizacji jednego punktu gier – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). We wniosku spółka powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11, C-217/11), który zdaniem strony wyeliminował z obrotu art. 135 ust. 2 ("w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych") ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka powtórzyła zarzuty z odwołania, przypisując organowi celnemu naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) – przez błędne niezastosowanie tych przepisów; 2) art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37, ze zm.) – przez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tego przepisu technicznego, co potwierdzają uwagi Komisji Europejskiej z 5 września 2011 r. i wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd – bez względu na zarzuty sformułowane w skardze – nie mógł pozostawić tego rozstrzygnięcia w zbiorze legalnych aktów administracji publicznej. Kompetencja dyrektora izby celnej do orzekania w sprawach zmian – wydanych uprzednio przez dyrektora izby skarbowej – zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wynika z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, wszak ten organ był właściwy do udzielania takiego zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie tej ustawy (art. 24 ust. 1b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych – tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do postępowań objętych ustawą o grach hazardowych zawiera natomiast jej art. 8. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana przez Dyrektora Izby Celnej we W. w trybie art. 221 Ordynacji podatkowej, albowiem ten sam organ rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji. Dyrektor izby celnej należy do grupy organów monokratycznych, co przy wydawaniu decyzji oznacza, że nie ma przeszkód, aby konkretna osoba powołana przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej – Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), będąca nosicielem kompetencji, a więc piastującą funkcję takiego organu, wydała i podpisała zarówno decyzję wydaną w pierwszej instancji, jak i rozstrzygnięcie podjęte w wyniku posłużenia się przez stronę postępowania instytucją ponownego rozpatrzenia sprawy, która nie jest środkiem zaskarżenia o charakterze dewolutywnym. Unormowania zawarte w art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej umożliwiają dyrektorowi izby celnej także upoważnienie funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Dekoncentracja uprawnień orzeczniczych organu inaczej jednak kształtuje pozycję upoważnionych funkcjonariuszy celnych, pracowników jednostki organizacyjnej w obu fazach postępowania quasi-instancyjnego. Nie można bowiem zapominać, że względem takich osób znajduje zastosowanie instytucja wyłączenia od udziału w postępowaniu (art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej), którą uznaje się za element sprawiedliwości proceduralnej wynikający z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Gdyby więc dyrektor izby celnej upoważnił konkretnego funkcjonariusza celnego lub pracownika jednostki organizacyjnej do wydania w imieniu organu indywidualnego aktu z zakresu administracji w pierwszej instancji, pracownik ten byłby wyłączony ex lege z postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i w konsekwencji z wydania w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, wszak brał on już udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej). Każda zatem osoba, która umieściła na decyzji jeden z jej niezbędnych elementów w postaci podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji, jest niewątpliwie osobą, która brała udział w wydaniu tej decyzji. Dlatego też osoba, która podpisała decyzję w pierwszej instancji, podlega – stosownie do dyspozycji art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej – wyłączeniu od załatwiania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07). Pogląd taki znalazł mocne wsparcie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. (I GPS 2/12), według której art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Dekoncentracją uprawnień orzeczniczych posłużył się Dyrektor Izby Celnej we W., upoważniając do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie swego zastępcę. Upoważniona przez ten organ osoba złożyła swój podpis zarówno na decyzji pierwszoinstancyjnej (z [...] listopada 2012 r., nr [...]), jak i na rozstrzygnięciu wydanym w wyniku odwołania, stanowiącego w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja z [...] stycznia 2013 r., nr [...]). Udział tej osoby w postępowaniu odwoławczym i podpisanie przez nią wydanego w tej instancji rozstrzygnięcia nosi niewątpliwie znamiona "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", co odpowiada dyspozycji art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Trzeba przy tym zaakcentować, że prawo zastępcy dyrektora izby celnej do podpisywania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) za dyrektora nie jest immanentną cechą instytucji zastępstwa, nie wynika z istoty zastępstwa. Nie można bowiem nie zauważyć, że status monokratycznego organu jakim jest dyrektor izby celnej przyznaje minister właściwy do spraw finansów publicznych tylko konkretnej osobie. Przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej powołanie nie obejmuje swym zakresem potencjalnych zastępców dyrektora, których – na wniosek dyrektora izby celnej – powoła Szef Służby Celnej. W tym kontekście nie można utożsamiać zastępcy dyrektora izby celnej z jedyną osobą piastującą funkcję organu monokratycznego, i wnioskować z tego, że skutki prawne działania zastępcy są tożsame ze skutkami działania osoby powołanej do sprawowania funkcji organu. Zastępca dyrektora izby celnej, tak jak każdy funkcjonariusz celny, pracownik jednostki organizacyjnej, musi bowiem dysponować – pochodzącym od osoby pełniącej funkcję organu (dyrektora izby celnej) – upoważnieniem do wydania i podpisania decyzji administracyjnej. A skoro tak, to w warunkach opisanych w art. 221 Ordynacji podatkowej nie sposób wyłączyć zastosowania art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej do pracownika (a więc także zastępcy dyrektora izby celnej) organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym. Ponieważ postępowanie sądowe dało dostateczne podstawy do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 130 § 1 pkt 6 w zw. z art. 221 Ordynacji podatkowej, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy.