I SA/Wa 16/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w miejscowości K. – część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka nr [...] opisanej w karcie ewidencyjnej, stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], ozn. w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie ewidencyjnej, stanowiącej integralną część powyższej decyzji. M. O. zwrócił się do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Wnioskodawca wyjaśnił, że do dnia 16 sierpnia 1976 r., działki nr [...] wchodziły w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha należącego do A. i B. małżonków W. Decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., [...] przejęto w zamian za rentę na własność Skarbu Państwa ww. gospodarstwo rolne położone we wsi K., gm. [...] informując, że dotychczasowym właścicielom przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o obszarze [...] ha. M. O. podniósł, że po śmierci dawnych właścicieli nieruchomość pozostawała w jego faktycznym władaniu, a mimo to nie został on uznany za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją komunalizacyjną. W toku prowadzonego postępowania Minister Administracji i Cyfryzacji zauważył, że materialnoprawną podstawę dla wydania kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), który przewidywał, że komunalizacji podlegało mienie, które w dniu wejścia w życie ustawy stanowiło własność Skarbu Państwa. Organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą uznania przez Wojewodę [...] Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] była decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Na tej podstawie organ wywiódł, że działka nr [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r., stanowiła mienie ogólnonarodowe, a nie własność osób fizycznych. Potwierdzeniem powyższego było również stanowisko M. O., który wyjaśnił, że siedlisko o powierzchni [...] ha, w skład którego wchodzi skomunalizowana działka, do daty przekazania ww. gospodarstwa rolnego za rentę było w nieprzerwanym władaniu A. i B. W., a po ich śmierci w wyłącznym faktycznym władaniu wnioskodawcy. Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób legitymujących się tytułem użytkownika, najemcy, lub bez tytułu prawnego, bo komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Organ zauważył również, że adresatami decyzji komunalizacyjnej byli Wójt Gminy [...], Starosta [...] oraz Sąd Rejonowy w P. W kontekście powyższego nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczący skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia wnioskodawcy praw do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym przed Wojewodą [...] organ wyjaśnił, że okoliczność ta może co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił do organu M. O. W toku postępowania organ odwoławczy powtórzył ustalenia dotyczące zasad prowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując ponownej analizy akt sprawy organ wyjaśnił, że nie dostrzegł nowych, istotnych okoliczności mogących podważyć stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że karta informacyjna nie zawiera informacji na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości, natomiast z dokumentacji wynika, że został on uznany jako właściciel tej nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...] o przejęciu w zamian za rentę gospodarstwa rolnego położonego we wsi K., gm. [...], ze wskazaniem, że dotychczasowym właścicielom przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o obszarze [...] ha. Powyższe w ocenie Ministra Administracji i Cyfryzacji wskazuje, że na dzień 27 maja 1990 r., czyli w dacie komunalizacji działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiła mienie ogólnonarodowe, a nie własność osób fizycznych. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowa działka wchodziła w skład siedliska, które pozostawało w nieprzerwanym użytkowaniu A. i B. małżonków W., a po ich śmierci w faktycznym władaniu M. O. Organ odwoławczy powtórzył stanowisko wyrażone w decyzji wydanej w pierwszej instancji, iż do momentu wyelimionowania z obiegu prawnego decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., należało stwierdzić, że mienie ogólnonarodowe mogło zostać skomunalizowane, a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] nie narusza prawa w sposób rażący. Organ wskazał również, że zarzut pozbawienia wnioskodawcy prawa do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym przed Wojewodą [...] z uwagi na fakt toczącego się postępowania o zwrot działki nr [...], może być co najwyżej podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Na powyższą M. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 7, 8, 28, 35, 61 § 4, 77, 80 poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługiwał status stron w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], mimo, że dotyczyła ona jego oczywistego interesu prawnego, jakim jest prawo do uzyskania prawa jej własności na zasadzie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 24, poz. 133 ze zm.). W obszernym uzasadnieniu skargi M. O. wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] będąca własnością jego dziadków, w zamian za rentę została przekazana na rzecz Skarbu Państwa. Działka ta od daty przekazania ww. gospodarstwa rolnego za rentę, pozostawała w nieprzerwanym władaniu jego dziadków A. i B. W., a po ich śmierci w nieprzerwanym władaniu skarżącego. M. O. wyjaśnił, że wystąpił do Starosty [...] o nieodpłatne przekazanie na zasadzie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 24, poz. 133 ze zm.) prawa własności ww. siedliska, jednak jego wniosek został uwzględniony jedynie częściowo, gdyż przyznano mu jedynie działkę nr [....]. Na skutek odwołania organ drugiej instancji uchylił rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu działki [...] i nakazał również zwrot działek nr [...]. Skarżący zakwestionował stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji zgodnie, z którym nie posiada on statusu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. i dlatego jego wniosek nie mógł zostać uwzględniony. M. O. zarzucił organom orzekającym w sprawie, że te nie podjęły działań z urzędu w celu ustalenia, kto w sprawie ma interes prawny i kto jest stroną postępowania. Skarżący zaznaczył, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż roszczenia o zwrot nieruchomości – a takie jest żądanie skarżącego o zwrot m. in. działki nr [...] mają pierwszeństwo przed innymi roszczeniami jej dotyczącymi i do czasu zakończenia postępowania zwrotowego nie mogą być przedmiotem innych czynności prawnych zwłaszcza o charakterze obciążającym lub rozporządzającym. Ponadto wyjaśnił, że pierwszeństwo byłych właścicieli i ich spadkobierców do ubiegania się o zwrot nieruchomości przejętych przez Państwo znajduje również uzasadnienie w konstytucyjnych zasadach sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ponadto wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadza się do zasadności przyjęcia przez organy orzekające w sprawie, iż M. O. nie posiadał legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje badania legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji komunalizacyjnej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.)., który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W myśli powołanej ustawy warunkiem skutecznego skomunalizowania nieruchomości było to, aby w dniu 27 maja 1990 r., bądź w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej skarżącemu przysługiwał tytuł prawno – rzeczowy do nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że aby uznać inny podmiot za stronę postępowania nadzorczego niezbędne było wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza to, iż będzie on miał interes prawny jeśli wykaże się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817, w którym wyrażony został pogląd, że podmiot żądający wznowienia postępowania, który nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, winien wykazać, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości). Tym samym, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają jedynie Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. I SA 57/98 LEX nr 45032; z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 498/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (dawny [...]), mająca charakter gospodarstwa rolnego, położona we wsi [...] stanowiła własność B. i A. W. Właściciele przekazali gospodarstwo na rzecz Państwa w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 24, poz. 133 ze zm.). Przekazanie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [..] z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...], wydanej na postawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę (Dz. U. nr 21, poz. 118). Powyższa działka nr [...] została następnie podzielona w ten sposób, iż wydzielono z niej grunt o powierzchni [...] m2 zajęty pod drogę – ulicę [...], zgodnie z jego faktycznym stanem użytkowania i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższy podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [..] z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] wydaną na podstawie art.. 92, 93 ust. 1, ,4 i 5, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.). Byli właściciele zachowali prawo do bezpłatnego użytkowania działki o obszarze [...] ha oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie [...]) z obrębu [...], gmina [...]. Po śmierci B. W. i A. W., M. O. przejął w faktyczne użytkowanie jedynie część przedmiotowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] i użytkuje ją nadal od śmierci dziadków. Pozostała część nieruchomości stanowi teren drogi lokalnej gminnej – ul. [...] i jest to obszar ogólnodostępny. Dokonując oceny dokumentacji w kontekście powołanych w skardze zarzutów należy zgodzić się z organem pierwszej i drugiej instancji, że M. O. nie wykazał, iż we wspomnianej dacie przysługiwał mu jakikolwiek prawno – rzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była jedynie faktycznie użytkowana przez M. O. Skoro zatem przepisy komunalizacyjne i orzecznictwo ściśle określają krąg osób, którym przysługuje status stron postępowania administracyjnego nie można przyjąć, iż skarżący jako jedynie faktyczny dysponent działki (czego sam nie kwestionuje akcentując, że od 20 kwietnia 1977 r. w tym miejscu koncentruje się jego centrum życiowe) nie mógł zostać uznany za stronę decyzji komunalizacyjnej. Za niezasadny należy również uznać zarzut skarżącego, iż roszczenie o zwrot nieruchomości oparte na przepisie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., o ubezpieczeniu społecznym rolników ma pierwszeństwo przed innymi dotyczącymi jej roszczeniami. Wskazać należy, że komunalizacja terenu nie stanowi przeszkody do przyznania osobie, której przysługuje prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu, prawa własności tej działki. Wniosek ten wynika wprost z treści przepisu art. 118 ust. 3 tej ustawy i ogranicza możliwość realizacji przez stronę zainteresowaną prawa otrzymania na własność działki "jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa albo gminy". Wobec tego fakt, iż sporna działka stanowi obecnie własność gminy na skutek komunalizacji, nie może pozbawiać strony uprawnionej prawa nieodpłatnego uzyskania własności tej działki. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 1993 r., sygn.a tk II SA 1766/93). W świetle przedstawionych okoliczności należy uznać, że Minister Administracji i Cyfryzacji słusznie uznał, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego, który by mu przysługiwał do działki nr [...]. Tym samym stanowisko organu drugiej instancji jest prawidłowe, a zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Skoro bowiem skarżący nie legitymował się przymiotem strony postępowania komunalizacyjnego, to wszczęcie postępowania nadzorczego z jego inicjatywy było w tej sytuacji niedopuszczalne. W związku z powyższym, obowiązkiem organu wynikającym z art. 149 § 3 k.p.a. było orzeczenie o odmowie jego wszczęcia. Mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.