II SA/Gd 147/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących C. O. i M. O. 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy ustalił na wniosek C. O. i M. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] położonej w miejscowości U.. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2011 r. C. i M. O. wystąpili o zmianę wydanej decyzji w zakresie dotyczącym konstrukcji dachu z dwuspadowej na wielospadową. Decyzją z dnia 14 marca 2011 r. Wójt Gminy, działając w trybie art. 154 § 1 i 2 Kpa uchylił decyzję ustalającą warunki zabudowy, albowiem ze względu na brak dostępu do drogi publicznej inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. uchyliło decyzję Wójta z dnia 14 marca 2011 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2011 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r. ustalającą warunki zabudowy, gdyż w dniu 10 marca 2011 r. dokonał ponownej analizy działki nr [...] w U. wraz z otoczeniem terenu. Następnie decyzją z dnia 28 stycznia 2012 r. nr, Wójt Gminy uchylił własną decyzję z dnia 24 stycznia 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości U. i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji z powodu sprzeczności z interesem społecznym. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 151, art. 4, art. 59 -64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 154 § 1 i 2 Kpa i art. 104 Kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt opisał przebieg postępowania w sprawie. Organ po szczegółowej analizie zgromadzonych materiałów oraz wizji z terenie przeprowadzonej dnia 10 marca 2011 r. stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie formy architektonicznej. Nie ma również dostępu do drogi publicznej, co stanowi brak warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, oraz nie ma możliwości zapewnienia przedmiotowej inwestycji odprowadzania ścieków sanitarnych. Odwołanie od decyzji złożyli C. O. i M. O., domagając się jej uchylenia. W piśmie z dnia 21 marca 2012 r. skarżący zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa Po rozpatrzeniu sprawy na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że zasadne było wznowienie postępowania w sprawie. Jednakże organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania, objął postępowaniem wyjaśniającym sprawę, która nie była tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Przede wszystkim organ pierwszej instancji rozstrzygał sprawę objętą nowym wnioskiem inwestorów i dotyczącą budowy budynku z dachem wielospadowym, a nie dwuspadowym (objętym pierwotnym wnioskiem). Tym samym we wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji rozstrzygnął nową sprawę administracyjną, co jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że zmianę wniosku C. O. i M. O. z dnia 11 lutego 2011 r. dotyczącą budowy budynku wielospadowego, zamiast pierwotnego założenia budowy budynku dwuspadowego organ pierwszej instancji powinien był potraktować jako nowy wniosek i przeprowadzić odpowiednie postępowanie oraz wydać rozstrzygnięcie odrębne od rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Pomimo że organ I instancji w początkowej fazie postępowania rozróżnił dwie, podobne sprawy poprzez wydanie i doręczenie stronom osobno postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 18.07.2011 r. oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 28.07.2011 r., w dalszej jednak części połączył te dwie sprawy i wydał na podstawie art. 154 § 1 i 2 Kpa jedno rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji z dnia 24.01.2011 r. dotyczącej pierwotnego wniosku z dachem dwuspadowym i rozstrzygnięcia istoty sprawy dotyczącej zmienionego wniosku, pomimo tego że już w decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 11 lipca 2011 r. wskazano na niemożność zastosowania trybu z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. do decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do odmowy ustalenia warunków zabudowy Kolegium zgodziło się z zastrzeżeniami inwestorów co do sprzeczności w analizie funkcji, gdzie Wójt najpierw zbadał warunki dobrego sąsiedztwa, żeby następnie stwierdzić brak dostępu do drogi publicznej. Kolegium uznało nadto, że projekt decyzji jest niekompletny, albowiem nie zawiera wyników analizy stanowiącej część graficzną projektu decyzji. Wskazano też na uchybienia w zakresie uprawnień strony poprzez brak zawiadomienia o oględzinach, które miały miejsce w dniu 10 marca 2011 r. Kolegium zaleciło, ażeby organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę prawidłowo przeprowadził i rozstrzygnął sprawę w przedmiocie wznowienia postępowania oraz sprawę dotyczącą zmienionego wniosku C. i M. O.. Wskazał, że należy zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu w celu realizacji zasady zawartej w art. 10 Kpa, dokładnie określić podstawę prawną decyzji i wyjaśnić zasadność przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby przekonać strony do zgodności rozstrzygnięcia z prawem. Szczególnej uwagi wymaga zbadanie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. C. O. i M. O. złożyli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja podjęta została w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt Kpa z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie istniały przesłanki do wznowienia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji wznowił postępowanie tylko dlatego, że dokonał odmiennej oceny znanej temu organowi w toku pierwotnego postępowania okoliczności, tj. możliwości zapewnienia dojazdu do działki skarżących przez działkę nr 27. Według skarżących okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu" w sprawie. Skarżący twierdzą, że kwestionowane rozstrzygnięcie w ogóle nie mogło zapaść, albowiem nie ma podstaw do wznowienia postępowania z powodu pojawienia się nowych okoliczności i nowych dowodów. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Kolegium wyjaśniło, że oględziny ujawniające okoliczność rzeczywistej funkcji działki nr [...] miały miejsce już po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, bo w dniu 10 marca 2011 r. W konsekwencji wbrew twierdzeniom skarżących w sprawie zaistniały nowe okoliczności i dowody uzasadniające wznowienie postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Wójta Gminy wydaną we wznowionym postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r., nr [...] wydaną na wniosek C. O. i M. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] położonej w miejscowości U.. Bezsporne jest, że decyzja ta stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją z dnia 28 stycznia 2012 r. organ I instancji uchylił decyzję z dnia 24 stycznia 2011 r. i odmówił ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że decyzja ta została wydana po wznowieniu przez organ z urzędu postępowania w sprawie warunków zabudwy. Regulowane przepisami rozdziału 12 Kpa (art. 145 i nast. Kpa) wznowienie postępowania jest instytucją prawa procesowego stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej już decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania ma charakter jednego z tzw. trybów nadzwyczajnych i stanowi odstępstwo od statuowanej art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji, w myśl której decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przepis art. 145 § 1 w sposób taksatywny wylicza podstawy, na których może być oparte wznowienie postępowania, a przepisy § 2 i 3 odnoszą się wyłącznie do podstaw wznowienia określonych art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Przepis art. 145a reguluje kolejną podstawę wznowienia związaną z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, która to pozostaje całkowicie poza problematyką niniejszej sprawy. Już to ograniczenie instytucji wznowienia postępowania do spraw zakończonych decyzją ostateczną, wymaga ścisłej, restryktywnej wykładni przesłanek wznowienia postępowania, skoro w każdym wypadku może ono prowadzić do odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. akt IISA/Kr 227/00, niepublikowane). Organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że w sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 24 stycznia 2011 r. ustalającą warunki zabudowy, oparta na przepisie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Uzasadnienie stanowiska prawnego organów administracji, stanowiła okoliczność, że przeprowadzona w dniu 10 marca 2011 r., a więc po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, wizja w terenie wykazała, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. W ocenie organów ujawnione powyżej okoliczności, wypełniające przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa stały się podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ I instancji stwierdził, że dokonał w terenie ponownej analizy działki nr [...] w U. wraz z otoczeniem terenu. Również w decyzji z dnia 21 stycznia 2012 r. stwierdzono, że w dniu 10 marca 2011 r. organ wydający decyzję dokonał w terenie ponownej analizy działki nr [...] w U. wraz z otoczeniem terenu. Po szczegółowej analizie zgromadzonych materiałów oraz wizji w terenie stwierdzono, że istniejąca na mapach ewidencyjnych działka nr [...] (przylegająca do działki nr [...]), określona w ewidencji gruntów i na mapach jako użytek, a oznaczona "dr", wraz z przyległym terenem oznaczonym jako działki nr [...] i [...], w rzeczywistości stanowią nieutwardzony, nieurządzony teren porośnięty resztkami lasu - trakt zwyczajowo użytkowany jako miejsce spacerowe i wypoczynkowe dla okolicznych mieszkańców, stanowiący dojście piesze do miejsca organizowanych festynów i spacerów rodzinnych, prowadzące do terenów uznawanych jako miejsce kultu religijnego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, że nowe okoliczności w sprawie stwierdzono w drodze oględzin, na podstawie których określono, że działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów i na mapach jako użytek oznaczony "dr" w rzeczywistości drogą nie jest. W ocenie organu odwoławczego uznać to należy, za okoliczność istotną dla sprawy, nową i nieznaną wcześniej organowi, która umożliwia wznowienie postępowania na podstawi art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Tym samym organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 145 za chybiony. Jednocześnie organ stwierdził, że przy ocenie tej podstawy nie jest istotny powód braku wiadomości organu o faktach lub dowodach istotnych dla sprawy, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy z innych powodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r. sygn. akt III 1226/97, LEX nr 35503). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska przede wszystkim z uwagi na fakt, że wyrok ten został wydany w sprawie o zupełnie innym stanie faktycznym. Niezależnie od tego wskazać należy, że ocena wystąpienia podstawy do wznowienia powinna być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia 24 stycznia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy organ I instancji wskazał, że przed wydaniem tejże decyzji została przeprowadzona przez ten organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki z art. 61, co potwierdza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będąca załącznikiem do tej decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji 28 stycznia 2012 r. oraz postanowienia z dnia 18 lipca 2011 r. o wznowieniu postępowania wynika, że po wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ I instancji dokonał ponownej analizy w terenie i doszedł do innych wniosków w kwestii dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można w ogóle mówić o nowych okolicznościach ani dowodach w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Nieprzeprowadzenie przez organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, dokładnej analizy akt sprawy czy też sytuacji w terenie analizowanym na potrzeby wydania tej decyzji nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Nie mamy bowiem w tym przypadku do czynienia ani z nowymi okolicznościami faktycznymi, ani też nowymi dowodami. Regułą bowiem w postępowaniu administracyjnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że oględziny w terenie przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 10 marca 2011 r. stanowią nowy dowód, który z całą pewnością nie istniał w dacie wydawania decyzji z dnia 24 stycznia 2011r. Fakt dokonania nierzetelnej analizy akt i okoliczności sprawy ujawniony po wydaniu ostatecznej decyzji, nie oznacza, iż były one organowi podejmującemu decyzję "nieznane". Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 1999 r. III SA 5019/98 (ONSA 2000 Nr 2 poz. 62), że nie może być "nieznana" okoliczność wynikająca z materiałów będących w dyspozycji organu, bez względu na to wskutek jakich przyczyn nie została dostrzeżona przez pracownika organu. Wskazać przy tym należy, że wznowienie postępowania na podstawie okoliczności znanych organowi przed wydaniem decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. To samo dotyczy wznowienia postępowania na podstawie nowych dowodów nieistniejących w dacie wydawania decyzji, a przeprowadzonych przez organ administracji po wydaniu decyzji, a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja narusza zatem prawo, gdyż wznowienie postępowania w sprawie nie znajduje oparcia w przesłance określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie zaś do treści art. 151 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej po przeprowadzeniu tego postępowania wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kpa, tj. brak podstaw do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie należało zatem odmówić uchylenia decyzji skoro nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przedstawione wyżej okoliczności świadczą o wadliwości decyzji organu odwoławczego, skutkujące jej eliminację z obrotu prawnego i dlatego też Sąd na podstawie art. 145 pkt 1 lit c ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.