II SA/Rz 410/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Parku Narodowego kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] działając na wniosek L. B. orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy w stosunku do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w U. gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ewid. 375/8 o pow. 0,1244 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.) dalej ustawa o.z.m. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że L. B. jest najemcą zabudowanej nieruchomości na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony. Nieruchomość oznaczona dotychczas w ewidencji gruntów nr 37/6, 374/2 i 375/3 stanowiła własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie [...] Parku Narodowego. Z wymienionych działek wydzielono w toku postępowania nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym oznaczoną nr ewid. 375/8 o pow. 0,1244 ha celem sprzedaży uprawnionemu wnioskodawcy w trybie powołanej ustawy. Starosta wyjaśnił ponadto, że stosownie do art. 14 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1337, dalej: "ustawa nowelizującej") do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego sprawę dotyczącą wygaszenia trwałego zarządu rozpoznano w oparciu o dotychczasowy stan prawny, w którym [...] Park Narodowy nie posiadał osobowości prawnej, a organem uprawnionym do sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa był starosta, zgodnie z art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Parku Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") i art. 10 ust. 2a ustawy o.z.m., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 10 ust. 1, 2 i 2a ustawy o.zm. mieszkanie stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, może być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek złożony do dnia 31 grudnia 2008 r. Po otrzymaniu wniosku właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek. Z powołanych przepisów wynikał więc obowiązek wygaszenia trwałego zarządu, po ustaleniu powierzchni niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego i urządzeń z nim związanych. L. B. był uprawniony do złożenia wniosku. Wniosek zgłosił w ustawowym terminie. Odnosząc się do zmiany stanu prawnego wynikającego z ustawy nowelizującej, na mocy której parki narodowe uzyskały osobowość prawną i nabyły prawo użytkowania wieczystego nieruchomości pozostających dotychczas w ich trwałym zarządzenie, Wojewoda [...] zwrócił uwagę na dyspozycję art. 14 ustawy nowelizującej, która nakazuje do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosować przepisy dotychczasowe. Ponadto, z art. 7 ust. 4 tej ustawy wynika, że nabycie przez parki narodowe prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie mogło naruszać praw osób trzecich. Z decyzją Wojewody [...] nie zgodził się [...] Park Narodowy wnosząc do sądu administracyjnego skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy nowelizującej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że pomimo wygaśnięcia trwałego zarządu i równoczesnego powstania z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby prawnej – [...] Parku Narodowego, możliwe było wygaszenie w drodze decyzji trwałego zarządu, podczas gdy wygasł on z mocy prawa, a w jego miejsce powstało inne prawo, 2) art. 14 ustawy nowelizującej poprzez przyjęcie, że znajdował on zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny i nie mógł wprowadzić przyjęcia fikcji prawnej, według której wobec wszczętego postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia trwałego zarządu ta forma władania nieruchomością nadal się utrzymywała, a prawo użytkowania nie powstało, 3) art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej poprzez przyjęcie, że znajdował on zastosowanie sprawie, podczas gdy ma on zastosowanie do ochrony praw nabytych osób trzecich, a uprawnienie wynikające z ustawy o.z.m. nie stanowiło prawa nabytego, lecz jedynie uprawnienie o charakterze prawnokształtującym, 4) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji nieuwzględniającej zmiany stanu prawnego, zgodnie z którym 1 stycznia 2012 r. z mocy ustawy przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste [...] Parku Narodowego, a wobec tego postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie tej formy władania nieruchomością z mocy prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga [...] Parku Narodowego (dalej: Park) zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione mają oparcie w przepisach prawa. Stan faktyczny sprawy objętej skargą ustalony został w sposób odpowiadający przepisom prawa. Między stronami jest niesporny, zatem w ocenie Sądu może stanowić podstawę faktyczną wyrokowania. Istotnymi elementami tegoż stanu jest ustalenie, że wnioskodawca korzystał w ramach umowy najmu z nieruchomości zabudowanej, działek nr 37/6, nr 374/2 i nr 375/3. W 2003 r. złożył wniosek o zbycie tej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o.z.m. W chwili złożenia wniosku, oraz do dnia 31 grudnia 2011 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Parku. Od dnia 1 stycznia 2012 r. wskazana nieruchomość stanowi użytkowanie wieczyste Parku na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej. W tak ustalonym stanie faktycznym prawnym istniejącym w chwili orzekania przez organy obu instancji, stwierdzić należy, że decyzje objęte kontrolą wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zgodzić należy się z zarzutem skargi, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2012 r. narusza prawo w ten sposób, że organ nie stosuje w sprawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nowelizującej, w sytuacji gdy organ miał obowiązek ten przepis zastosować. Wojewoda [...] utrzymując w mocy taką decyzję, naruszył prawo przez nie zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w dniu wydawania decyzji obu instancji Park był użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem, a trwały zarząd przysługujący temu podmiotowi wygasł z mocy prawa z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, a więc z dniem 1 stycznia 2012 r. Konsekwencją tej zmiany było wygaśnięcie trwałego zarządu w stosunku do gruntów będących w zarządzie Parku, a to oznacza, że po tej dacie nie można było wygasić trwałego zarządu. Wygaśnięcie w dniu 1 stycznia 2012 r. tego rodzaju uprawnienia publicznoprawnego miało charakter definitywny. Zatem do tej sytuacji nie może mieć zastosowania art. 14 ustawy nowelizującej, z treści którego organy wadliwie wywiodły, że pomimo wygaśnięcia trwałego zarządu można o jego rozwiązaniu orzekać w formie decyzji wydawanej na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 a ustawy o.z.m. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym przez stronę skarżącą, że art. 14 ustawy nowelizującej nie może wywoływać skutków materialnoprawnych a takie byłyby przy założeniu, że ten przepis może być podstawą wydania decyzji wygaszającej zarząd. Możliwość taka mogłaby się pojawić tylko w przypadku gdyby ustawodawca wyraźnie wskazał określone skutki regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednak ustawa nowelizująca nie dokonała rozróżnień co do sytuacji prawnej podmiotów ubiegających się o zbycie nieruchomości będących w trwałym zarządzie parków narodowych. Stan taki oznacza, że wygaśnięcie zarządu z mocy prawa skutkowało dla wszystkich stosunków prawnych, w których ten zarząd był przesłanką przyznania uprawnień publicznoprawnych. Dodatkowo, wskazać należy, że treść art. 14 ustawy nowelizującej może mieć ograniczony zasięg stosowania. Ponieważ związana jest ona z nowelizacją ustawy o ochronie przyrody, to skutek może odnosić tylko dla postępowań, których podstawą prawną była ta ustawa. W sprawie objętej skargą podstawą rozstrzygania nie jest ustawa o ochronie przyrody zatem z treści art. 14 noweli nie można wywodzić wniosków jakie legły u podstaw orzekania w skarżonych decyzjach. Zgodzić należy się z poglądem skargi, że art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej chroni prawa nabyte osób trzecich. W treści tej regulacji nie mieści się trwały zarząd, bo nie jest to prawo, a tylko prawem określona forma władania nieruchomością. Poza tym zmiana wprowadzona nowelą nie zmienia sytuacji prawnej uczestnika L. B., który nadal ma uprawnienie do nabycia nieruchomości na podstawie ustawy o.z.m. Zmiana polega tylko na tym, że mieszkanie wraz z infrastrukturą może być zbyte na zasadach określonych w ustawie, bez wcześniejszego wygaszania trwałego zarządu na podstawie uchwały zawartej między Parkiem a wnioskodawcą. Podkreślić należy, że właściciel takiego mieszkania (nieruchomości) może zbyć tę rzecz, a wnioskujący o to zbycie nie ma roszczenia, które nakładałoby na właściciela obowiązek zbycia. Ta sytuacja prawna nie zmieniła się niezależnie od tego jaki podmiot i na jakiej podstawie prawnej zamierza zbywać mieszkanie. W sprawie objętej skargą po dniu 1 stycznia 2012 r. nie było prawnej możliwości do wydania decyzji, których przedmiotem byłoby wygaszenie trwałego zarządu.W związku z tym organy nie mogły wydać decyzji merytorycznej. Powinny umorzyć postępowanie wszczęte na wniosek uczestnika wskazując, że na skutek zmiany stanu prawnego stało się ono bezprzedmiotowe. Z tych powodów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.