II SA/Bk 858/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Rektora Uniwersytetu w B. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu w B. na rzecz skarżącej E. K. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. Rektor Uniwersytetu w B., po rozpoznaniu wniosku E. K. o zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, postanowił nie przyznać doktorantce wnioskowanego stypendium. W uzasadnieniu podał, że po analizie dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem oraz rekomendacji Komisji Doktoranckiej Wydziału Prawa, stwierdzono, że doktorantka nie spełnia kryterium określonego w § 1 ust.2 Regulaminu zwiększania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej w Uniwersytecie w B. (powoływanego dalej: Regulaminem), tj. nie znalazła się w grupie 30 % najlepszych doktorantów III roku studiów doktoranckich w zakresie prawa. E. K. wnosząc o ponowne rozpoznanie jej wniosku o przyznanie stypendium z dotacji projakościowej zarzuciła, że decyzja Rektora z dnia [...] lipca 2012r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 200a ust.1 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz § 1 ust.2 Regulaminu zwiększania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Rektor Uniwersytetu w B. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. o nieprzyznaniu E. K. zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że zgodnie z § 1 ust.2 Regulaminu Komisja Doktorancka Wydziału Prawa sporządziła listę doktorantów, których rekomendowała do przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego. Do Komisji wpłynęło 5 wniosków doktorantów III roku stacjonarnych studiów doktoranckich i każdy z tych wniosków został oceniony na podstawie zasad szczegółowych ustalonych przez Radę Wydziału uchwałą z dnia [...] czerwca 2012r. (zgodnie z wymogami § 2 ust.4 Regulaminu). Na podstawie zaś oceny osiągnięć doktorantów Komisja zarekomendowała do przyznania zwiększenia stypendium doktornackiego z dotacji projakościowej 3 osoby, które uzyskały najwyższą punktację, a odwołująca uplasowała się na 2 pozycji listy rekomendacyjnej z łączną punktacją 25 punktów. Dalej, powołując się na art. 200a ustawy o szkolnictwie wyższym, organ wyjaśnił, że zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej przysługuje nie więcej niż 30 % najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich, a w związku z tym, iż na III roku stacjonarnych studiów doktoranckich jest 5 osób, to mogła je otrzymać jedna osoba (30% z 5 osób = 1,5). Na tej podstawie Rektor podjął decyzję o przyznaniu zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej jednemu doktorantowi, który uzyskał najwyższą liczbę punktów (44 pkt). Końcowo organ wyjaśnił, że przyznanie zwiększenia stypendium doktoranckiego kolejnej osobie, tj. w tym przypadku autorce odwołania, czyli dwóm doktorantom III roku stacjonarnych studiów doktoranckich w zakresie prawa, stanowiłoby naruszenie ustawowej zasady określonej w powoływanym art. 200a ustawy o szkolnictwie wyższym. Przyjęcie zatem rozwiązania proponowanego przez E. K. nie jest możliwe, albowiem, jako pokreślił organ, jest ono sprzeczne z prawem. Z powyższą decyzją nie zgodziła się E. K. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego: art. 200a ust.1 ustawy o szkolnictwie wyższym i § 1 ust.2 Regulaminu zwiększania stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej; 2) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa uregulowanej w art. 8 kpa oraz zasady informowania stron z art. 9 kpa poprzez zaniechanie podania do publicznej wiadomości szczegółowych zasad przyznawania punktów w ramach oceny kandydata, a także rankingów doktorantów będących podstawą do przyznawania stypendium z dotacji projakościowej. Uzasadniając podniesione zarzuty skargi autorka wyjaśniła, że skoro ani regulamin, ani ustawa o szkolnictwie wyższym nie wskazuje zasad, w jaki sposób nastąpić ma ustalenie liczby 30 % najlepszych doktorantów w danym roku, to należałoby przyjąć interpretację na korzyść doktoranta, skutkującą zaokrągleniem w górę liczby doktorantów uprawnionych do otrzymania stypendium, tj. do liczby całkowitej 30 % doktorantów. Rektor Uniwersytetu w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że niniejszej sprawie nie może być mowy o proponowanej przez skarżącą procedurze "zaokrąglania" wskaźnika 30% najlepszych doktorantów danego roku studiów doktoranckich, albowiem uwzględnienie żądania skarżącej stanowiłoby znaczące (10%-owe) przekroczenie dopuszczalnego ustawą limitu. W piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2013r. oraz na rozprawie w dniu 14 lutego 2013r. skarżąca wskazała na dodatkową okoliczność, która jej zdaniem miała znaczenie w prowadzonym postępowaniu, a mianowicie w składzie Komisji Doktoranckiej zasiadała doktorantka III roku, która w pierwszej kolejności jako członek Komisji oceniała wnioski o przyznanie wnioskowanego stypendium, a następnie została jedyną jego benefincjentką wśród doktorantów III roku. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że pełnomocnik organu nie wykazał, aby osoba ta zasiadając w Komisji Doktoranckiej Wydziału Prawa wyłączyła się od orzekania w sprawie stypendium doktoranckiego III roku, które sama otrzymała. Brak zaś protokołu z posiedzenia Komisji Doktoranckiej, potwierdzającego okoliczność wyłączenia się w/w osoby od głosowania we własnej sprawie stanowi, zdaniem skarżącej, jawne naruszenie art. 7 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek tylko zarzut natury procesowej zawiera argumentację, którą można w niniejszej sprawie podzielić. Sąd rozpoznając kontrolowaną sprawę uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.z 2012r. poz. 270 ze zm., cytowanej dalej: p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 200a ust.1 ustawy z 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 572 ze zm.), zgodnie z którym zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, o której mowa w art. 94b ust. 1 pkt 5, przysługuje doktorantom wyróżniającym się w pracy naukowej i dydaktycznej. Tryb przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego określa regulamin określony przez rektora po uzyskaniu opinii właściwego organu samorządu doktorantów, z uwzględnieniem zasady, że uprawnienie do otrzymywania tego stypendium przysługuje nie więcej niż 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów doktoranckich. Szczegółowy tryb i okresy przyznawania stypendiów doktoranckich uregulowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz.U. Nr 225 poz. 1351). I tak z § 14 ust.1 tegoż rozporządzenia wynika, że stypendium doktoranckie przyznaje rektor uczelni albo dyrektor jednostki naukowej, po zaopiniowaniu przez komisję doktorancką jednostki organizacyjnej uczelni albo jednostki naukowej, zwaną dalej "komisją", wniosków o przyznanie tego stypendium. Komisję powołuje rektor uczelni albo dyrektor jednostki naukowej (ust. 2), a w skład komisji wchodzi co najmniej trzech członków powoływanych spośród nauczycieli akademickich zatrudnionych w jednostce organizacyjnej uczelni albo pracowników naukowych jednostki naukowej, posiadających co najmniej stopień naukowy doktora habilitowanego albo doktora habilitowanego sztuki lub kwalifikacje II stopnia w zakresie sztuki i dyscyplin artystycznych, albo osoba, która nabyła uprawnienie równoważne z uprawnieniami doktora habilitowanego na podstawie art. 21a ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, w tym kierownik studiów doktoranckich, który pełni funkcję przewodniczącego komisji, oraz przedstawiciel doktorantów (ust. 3). Komisja ta, po zaopiniowaniu wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego, przekazuje rektorowi uczelni listę doktorantów, których rekomenduje do przyznania stypendium (§ 17 rozporządzenia). W kontrolowanym postępowaniu istotne znaczenie ma również art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, który nakazuje, aby do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosować odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Konsekwencją zawartego w cytowanym przepisie odesłania, jest to, że organy uczelni prowadząc postępowanie zainicjowane przedmiotowym wnioskiem o zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej zobligowane były stosować w jego trakcie te same zasady, które obowiązują w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a zatem m.in. zasadę prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) oraz zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Realizacja zaś tych zasad w postępowaniu administracyjnym jest możliwa, co należy podkreślić, tylko i wyłącznie przy zastosowaniu instytucji wyłączenia pracownika organu administracji publicznej uregulowanej w art. 24 kpa. Innymi słowy instytucja wyłączenia pracownika służy zagwarantowaniu podstawowej zasady prawa administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa. Instytucja ta ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r., str. 137). Omawiane przepisy nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Uwzględnienie powyższych rozważań prowadzi do wniosku, że instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych, jest elementem sprawiedliwości społecznej oraz elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną. Jak podkreśla się w judykaturze i piśmiennictwie osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. II OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/4/60). Przenosząc powyższą regulację oraz uwagi dotyczące instytucji wyłączenia na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z taką otóż sytuacją, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, uczestniczyła osoba, która zasiadając w Komisji Doktoranckiej Wydziału Prawa, sama złożyła jednocześnie wniosek o przyznanie takiego stypendium, a następnie została jego jedyną beneficjentką wśród doktorantów III roku studiów. Wprawdzie, jak wynika z ustawy o szkolnictwie wyższym, to Rektor jako organ uczelni wydaje decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium doktoranckiego, tym niemniej Komisja Doktorancka może być, zdaniem Sądu, uznana za quasi organ, albowiem to ona opiniuje wnioski o przyznanie takowego stypendium i rekomenduje Rektorowi listę doktorantów, którym takie stypendium należy przyznać. W konsekwencji, skoro to Komisja de facto rozstrzyga, którym spośród wnioskujących doktorantów, Rektor przyznana stypendium, to również do jej członków powinny mieć zastosowanie podstawowe standardy bezstronności, jakie wprowadza w stosunku do pracowników organów administracji przepis art. 24 §1 kpa. Takie standardy nie zostały w niniejszej sprawie zachowane, albowiem, jak wynika z akt sprawy (k. 28 akt administracyjnych) na posiedzeniu Komisji Doktoranckiej Wydziału Prawa w dniu 13 lipca 2012r., na którym została ustalona lista rekomendująca doktorantów do przyznania zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej w roku 2011/2012, obecna była osoba, która złożyła jednocześnie wniosek o przyznanie takiego stypendium i którą to osobę Komisja zarekomendowała pozytywnie przyznając jej najwyższą liczbę punktów wśród doktorantów II, III i IV roku studiów, tj. 44. Ponadto, jak słusznie podnosi skarżąca, w aktach postępowania brak jest protokołu z posiedzenia Komisji doktoranckiej, a więc nie ma podstaw do przyjęcia, że ww. osoba wyłączyła się od orzekania w sprawie przyznania stypendium dla doktorantów III roku studiów, tj. w sprawie, w której była stroną. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że Komisja Doktorancka Wydziału Prawa nie zachowała w kontrolowanym postępowaniu wymaganej bezstronności, przez co doszło do naruszenia zarówno art. 7 kpa, jak i art. 8 kpa zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zaakcentować jednocześnie należy, że obowiązujące regulacje ustawowe w zakresie przyznawania stypendiów doktoranckich nie wprowadzają żadnych ograniczeń, które uniemożliwiałyby ukształtowanie składu Komisji doktoranckiej w sposób gwarantujący rozpoznanie wniosków o przyznanie takich stypendiów zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i standardami bezstronności. Istnieje zatem możliwość takiego ukształtowania składu osobowego Komisji, aby nie znalazł się w niej przedstawiciel doktorantów, który jest jednocześnie wnioskodawcą, a następnie beneficjentem przydzielanego stypendium. W przypadku zaś trudności z wyłonieniem takiego przedstawiciela doktorantów, który nie byłby jednocześnie zainteresowany uzyskaniem określonego rodzaju stypendium, dla zachowania opisanych standardów postępowania administracyjnego, wystarczające byłoby również, aby członek Komisji będący jednocześnie wnioskodawcą określonego stypendium, wyłączył się od głosowania we własnej sprawie. Przy czym, co należy podkreślić, okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia Komisji. Wobec stwierdzenia opisanego naruszenia proceduralnego, Sąd nie uznał za konieczne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności w zakresie naruszenia prawa materialnego, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonych decyzji podjęto na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej ustawy w zw. z §18 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 461).