VII SA/Wa 880/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "MKiDN", "organ"), na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 162, poz.1568, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390 oraz z 2006 r. Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz.857) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia I. W. na postanowienie z dnia [...] września 2012 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w sprawie wyjaśnienia wątpliwości do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. oraz treści decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1982 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków pod nr [...]willę neoklasycystyczną z przełomu XIX i XX w. usytuowaną w [...], przy ul. [...], stanowiącą siedzibę Muzeum Okręgowego w [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., organ konserwatorski pierwszej instancji orzekł o uszczegółowieniu decyzji nr rej. [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. KI. [...] wpisującą do rejestru zabytków województwa koszalińskiego willę neoklasycystyczną w [...] przy ul. [...] (dawn. [...]) przez określenie granic działki objętej wpisem oraz uaktualnienie nazwy ulicy - nr rej. [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. /[...] czerwca 1996 r. - Willa neoklasycystyczna z przełomu XIX i XX w. usytuowana w [...] przy ul. [...], stanowiąca siedzibę Muzeum Okręgowego w [...], zlokalizowana na działce [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Działając na wniosek I. W., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wyjaśnił wątpliwości co do treści obu ww. decyzji wskazując, że na podstawie decyzji z dnia [...]kwietnia 1982 r. wpisany został budynek willi po obrysie zewnętrznym ścian obwodowych, natomiast na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. uaktualniona została nazwa ulicy, przy której zlokalizowany jest obiekt wpisany do rejestru zabytków oraz zakres tego wpisu, który na żądanie strony został rozszerzony o działkę nr [...]. Organ wyjaśnił, że granica wpisu do rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości na podstawie wyżej wymienionych decyzji o wpisie do rejestru zabytków przebiega po granicy działki nr [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła I. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie, że granica wpisu do rejestru zabytków willi neoklasycystycznej położonej w [...] przy ul. [...] w [...] przebiega po obrysie zewnętrznym ścian obwodowych, albo o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji poczynił ustalenia poza granicami decyzji i dokonał w ramach wydanego postanowienia uzupełnienia wyjaśnień ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu MKiDN podał, że wniosek I. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotyczył wyjaśnienia treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...] kwietnia 1982 r., zmienionej decyzją z [...] czerwca 1996 r. "w zakresie ustalenia zakresu ochrony konserwatora". Wskazał jednocześnie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., l.dz. [...], stwierdził w całości nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., l.dz. [...], uszczegółowiającej decyzję nr rej. [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. [...] wpisującą do rejestru zabytków województwa koszalińskiego willą neoklasycystyczną w [...] przy ul. [...] (dawn. [...]), wycofując ją tym samym z obrotu prawnego. W ocenie organu wobec zaistniałej zmiany stanu prawnego, koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie, w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, złożyła I. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, poprzez uzupełnienie rozstrzygnięcia przez organ II instancji przedmiotu ochrony konserwatorskiej nieruchomości w oparciu o decyzję z 1982 r., z której wynika że, granica ochrony konserwatorskiej willi neoklasycystycznej położonej w [...] przy ulicy [...], przebiega tylko po obrysie zewnętrznym ścian obwodowych budynku (tj. tylko elewacja z wyłączeniem ścian północnej) bez wnętrza budynku (tj. willi), oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez: a) niewskazanie przez organ II instancji stanu faktycznego nieruchomości, będącej przedmiotem ochrony konserwatorskiej c) polegające na bezzasadnym uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia w części dotyczącej zakresu ochrony konserwatorskiej pozostawiając nazwę ulicy i numer działki i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji wskazując granice ochrony konserwatorskiej w oparciu o aktualny stan fizyczny nieruchomości wynikający z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie w szczególności aktualnego zakresu ochrony konserwatorskiej budynku w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy; 3) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie w wytycznych dla organu I instancji aktualnego stanu faktycznego nieruchomości i ograniczenia się przez organ II instancji tylko do stanu prawnego; 4) art. 8 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności nie wyjaśnianie dlaczego organ II instancji nie nakazał organowi I instancji uwzględnić stanu faktycznego nieruchomości, a ograniczył się jedynie do stanu prawnego, wynikający z dokumentacji obiektu tj. białej księgi obiektu, wydanych decyzji i załączonej aktualnej dokumentacji fotograficznej nieruchomości; 5) art. 8 k.p.a. i art. 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych postanowień i decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, tj. nieuwzględnienie praktyki i zakresu ochrony konserwatorskiej innych nieruchomości zabytkowych znajdujących się na tej samej ulicy (tj. [...]) w bezpośrednim sąsiedztwie willi neoklasycznej z przełomu XIX i XX w. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Rozpatrując zaskarżone postanowienie stwierdzić należy, że jego treść nie narusza obowiązującego prawa. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie kasacyjne, a zatem nie postanowienie rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Rozpoznając skargę na postanowienie kasacyjne oparte o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżone postanowienie nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na postanowienie kasacyjne przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżone postanowienie, które nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie o wyjaśnienie treści rozstrzygnięcia jest szczególnym postępowaniem i nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wcześniej zakończonej. Kwestię wykładni reguluje art. 113 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. Wskazuje się, że postanowienie wyjaśniające musi być zgodne z duchem decyzji, nie może zastępować ustaleń organu orzekającego, prowadzić do zmiany treści decyzji zastępując postępowanie odwoławcze, a także pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Instytucja wykładni decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może też być wykorzystywana przez organ administracyjny jako instrument służący konwalidacji błędów popełnionych w postępowaniu "głównym". Postanowienie wyjaśniające nie może się opierać na nowych ustaleniach i nowych dowodach, ma służyć tylko i wyłącznie wyjaśnieniu decyzji - w takim zakresie, w jakim została ona wydana. Organ nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 654/06, Lex nr 307929). Z wyraźnej woli ustawodawcy wykładni dokonuje organ, który wydał decyzję. Jest to zrozumiałe ze względu na cel i skutek tej regulacji procesowej, bowiem istotą tego postępowania jest wyłożenie przez organ administracyjny rozumienia swego rozstrzygnięcia. Decyzję reformatoryjną organ II instancji mógłby wydać tylko wówczas, gdyby wykładnia dokonana zaskarżonym postanowieniem budziła wątpliwości z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania odnoszącego się do meritum sprawy i była sprzeczna z analizą treści interpretowanego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem. Wskazać ponadto należy, że postanowienie wyjaśniające wątpliwości decyzji jest powiązane z tą decyzją. Nie można ocenić jego zgodności z prawem bez sięgnięcia do rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji, którą wyjaśnia. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. W rozpatrywanej sprawie jedna z decyzji nasuwających w ocenie skarżącej wątpliwości, została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku z czym postanowienie organu I instancji częściowo utraciło swój punkt odniesienia. W sytuacji, gdy zmienił się stan prawny sprawy, bowiem stwierdzono nieważność decyzji uszczegóławiającej decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r., a treść tych decyzji była przedmiotem wyjaśnienia, jedyną możliwością organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a. do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a więc ten, który z mocy art. 113 § 2 k.p.a. powołany został do wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanego przez siebie rozstrzygnięcia merytorycznego. W warunkach analizowanej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania i uznał za zasadne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie wobec zaistnienia zmiany stanu prawnego, koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.