II SA/Wr 370/13

. Sygn. akt IISA/Wr 370/13 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu I. uchyla zaskarżaną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 złotych /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., dalej w skrócie PINB, decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako u.p.b.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej – utworzonej przez współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. [...] we W. – usunięcie w terminie do dnia 15 marca 2013 r. stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, poprzez: 1) skucie uszkodzonych i odspojonych tynków z elewacji zewnętrznej budynku oraz pozostałości skorodowanych i odstających obróbek blacharskich elewacji; 2) tymczasowe podparcie uszkodzonych nadproży okiennych ramą z krawędziaków drewnianych, natomiast do dnia 30 września 2013 r.: 3) wymianę uszkodzonych i przegnitych desek okapu na elewacji frontowej; 4) wzmocnienie spękań nadproża okien; 5) wykonanie połączenia belek stropowych pomiędzy IV a V kondygnacją z naprawą deskowania stropu (w miejscu połączenia belek); 6) wzmocnienie zarysowanych i spękanych ścian ceglanej elewacji tylnej; 7) skotwienie ściany tylnej z belkami stropowymi po uprzedniej naprawie spękań w obrębie kotwienia; 8) odtworzenie wypraw tynkarskich z zachowaniem pierwotnej kompozycji elewacji oraz uzupełnienie ubytków tynków - zachowując ich faktury; 9) odtworzenie brakujących części gzymsów elewacyjnych, a także oczyścić z wtórnych powłok malarskich i uzupełnić ubytki dekoracji sztukatorskiej; 10 wykonanie nowych obróbek blacharskich elewacji frontowej i tylnej. W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji, wskazała, że nakaz wykonania obowiązków wymienionych w pkt 8-10 decyzji nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie, a nadto zakwestionowała przyjęty przez organ termin wykonania wskazanych robót. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej w skrócie DWINB, ostateczną decyzją z dnia 20 marca 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków zawartych w pkt 1 i pkt 2 decyzji (do dnia 15 marca 2013 r.) i ustalił nowy termin ich wykonania do dnia 15 kwietnia 2013 r., w pozostałym zakresie utrzymując decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przedstawił ustalenia i oceny uzasadniające zastosowanie w sprawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Wskazał, że obowiązek dbałości o stan techniczny budynku obciąża jego współwłaścicieli zgodnie z art. 61 u.p.b. Dalej zauważył, że podstawę do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu określonego w sentencji decyzji organu stopnia powiatowego stanowiły zalecenia zawarte w przedłożonej ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. M. [...] we W.. Odnosząc się do zarzutów odwołania, skierowanych głównie wobec obowiązków zawartych w pkt 8- 10 sentencji zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy zauważył, że już w protokole z kontroli stanu technicznego budynku z 2010 r. wynika, iż tynki zewnętrzne elewacyjne są w złym stanie, wymagającym remontu kapitalnego. Dalej organ odwoławczy podniósł, że nakazane obowiązki nie tworzą dla Wspólnoty Mieszkaniowej nowych obowiązków w zakresie utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Zgodnym z art. 5 ust. 2 u.p.b., obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Według organu odwoławczego brak działań w tym zakresie ze strony Wspólnoty Mieszkaniowej skutkuje dalszą degradacją budynku i wpływa na jego stan techniczny, co zostało potwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2012 r. W ocenie DWINB obowiązki zawarte w zaskarżonej decyzji są wynikiem stwierdzenia, że pomimo upływu lat i posiadanej przez współwłaścicieli wiedzy o konieczności wykonania niezbędnych napraw obejmujących m.in. elewację budynku, roboty te nie zostały wykonane, przez co stan techniczny budynku podlega pogorszeniu, co narusza art. 5 ust. 2 u.p.b. Uzasadniając zmianę terminu wykonania obowiązków określonych w pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że w tym zakresie wziął pod uwagę datę orzekania w postępowaniu odwoławczym oraz słuszny interes stron postępowania. Te względy przemawiały na rzecz zmiany rozstrzygnięcia poprzez wyznaczenie nowego, realnego terminu wykonania obowiązków do dnia 15 kwietnia 2013 r. Natomiast w kwestii terminu wykonania obowiązków zawartych w pkt 3-10 decyzji organ II instancji stwierdził, że termin ten określony na dzień 30 września 2013 r., jest uzasadniony i nie ma podstaw do jego kwestionowania. Odnosząc się do treści odwołania sugerującego, że taki termin jest zbyt krótki organ odwoławczy wskazał, że nic nie stoi na przeszkodzie aby zobowiązana Wspólnota podjęła działania celem wykonania obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, a gdyby w trakcie ich wykonania faktycznie pojawiły się okoliczności uniemożliwiające zachowanie owego terminu, może wnioskować do organu nadzoru budowlanego o zmianę decyzji w zakresie tego terminu. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Wspólnota podtrzymała dotychczas podniesione w sprawie twierdzenia i wnioski. Według strony skarżącej ustalenie przez organ odwoławczy nowego terminu pozostaje bez wpływu na sprawę, gdyż prace te były wykonane przed 20 marca 2013 r., o czym organ administracyjny był powiadomiony. W pozostałym zakresie, w którym została utrzymana zaskarżona decyzja w mocy, skarżąca strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego i przekroczenie uprawnień, naruszenie zasad współżycia społecznego oraz naruszenie podstawowych praw i wolności właścicieli poszczególnych lokali. Według Wspólnoty w praktyce wykonanie zakreślonych prac oznacza wykonanie remontu kapitalnego elewacji kamienicy na co nakazanie nie daje podstawy ustawa Prawo budowlane. W jej ocenie powołana przez organy nadzoru budowlanego regulacja prawna z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane nie może sankcjonować obowiązku wykonania remontu kapitalnego frontowej elewacji budynku, gdyż budynek spełnia wymogi wyszczególnione w przywołanej podstawie prawnej. Ściana osłonowa budynku z ubytkami tynku doskonale spełnia swoją rolę i nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi przebywających wewnątrz i w pobliżu budynku. Sporny budynek nie stanowi, w żadnej mierze, elementu oszpecającego okolicę. Według skarżącej strony stan techniczny elewacji budynku choć oceniony jako zły, to nie kwalifikuje jej do natychmiastowego remontu w terminie określonym w decyzji. Wyjaśniono, że Wspólnota Mieszkaniowa zamierza przeprowadzić remontu tylnej elewacji w pierwszej kolejności, na co obecnie są gromadzone środki finansowe. W następnej kolejności brany jest pod uwagę remont frontowej elewacji. W ocenie Wspólnoty obecny stan frontowej elewacji należy ocenić jako odpowiedni, pozwalający na odłożenie remontu na jakiś jeszcze czas. Podkreślono przy tym, że budynek przy ul M. [...] zalicza się do budynków zachowanych w najlepszym stanie technicznym ze wszystkich budynków z tego okresu w okolicy. Budynek ponadto jest używany w sposób niezagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Nie powoduje swym wyglądem oszpecenia otoczenia. Autor skargi zwrócił przy tym uwagę, że w dniu 15 kwietnia 2013 r. inspektorzy organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przybyli na miejsce w celu przeprowadzenia kolejnej kontroli, potwierdzili wykonanie pkt 1 i pkt 2 decyzji, a tym samym stwierdzenie pełnego bezpieczeństwa budynku dla ludzi. W tym stanie rzeczy wskazanie w decyzji art. 66 u.p.b. jako podstawy prawnej nakazania wykonania remontu kapitalnego elewacji, ponad wszelką wątpliwość uznać należy jako chybione. Dalej autor skargi zauważył, że gdyby nawet przyjąć, że Wspólnota Mieszkaniowa chciałaby wykonać remont kapitalny, to dotrzymanie terminu do dnia 30 września 2013 r. jest niemożliwe do spełnienia, gdyż w czasie zakreślonym w decyzji niemożliwe jest przygotowanie wymaganej dokumentacji technicznej, pozyskanie finansowania i wykonanie samego remontu. Zauważono, że Wspólnota Mieszkaniowa nie ma wpływu na czas wykonania projektu, uzgodnień, możliwości wykonawcy, oraz procedur w pozyskiwaniu finansowania. Wskazano przy tym, że obecnie trudno jest nawet stwierdzić, czy Wspólnota Mieszkaniowa posiada zdolność kredytową. Ponadto według skarżącej wspólnoty, zawarta w decyzji propozycja odstąpienia od przysługującej jej drogi odwoławczej, w żadnej mierze nie może być brana pod uwagę. Zaniechanie skorzystania ze środka odwoławczego w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że dochowanie terminu wyznaczonego przez organ jest niemożliwe do dotrzymania byłoby skrajną nieodpowiedzialnością. Zdaniem skarżących organ próbuje nakłonić Wspólnotę Mieszkaniową do wzięcia na siebie ryzyka poniesienia konsekwencji niedotrzymania terminu i zdania się na dobrą wolę organu nadzoru budowlanego w zakresie jego zmiany, gdyby w trakcie wykonania decyzji pojawiły się okoliczności uniemożliwiające jego dochowanie. Podkreślono, że Wspólnota Mieszkaniowa reprezentując interesy ogółu właścicieli zobowiązana jest do dochowania należytej staranności przy podejmowaniu decyzji. Wykonanie remontu kapitalnego elewacji jest niemożliwe chociażby ze względu na fakt, że Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada w tym momencie środków pieniężnych, koniecznych do inwestycji. Kwota remontu szacowana jest na 600 do 900 tysięcy zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności wymaga jednak stwierdzenia, że Sąd nie podziela zapatrywania strony skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie nałożone na nią obowiązki nie znajdowały podstawy prawnej i faktycznej w zgromadzonym materialne dowodowym. Zgromadzony w sprawie materiał procesowy w pełni bowiem uzasadniał ustalenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku skarżącej wspólnoty, a w konsekwencji stosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Organy nadzoru budowlanego w sposób właściwy ustaliły stan faktyczny sprawy. Wydane nakazy były adekwatne do wniosków wynikających z przedłożonej przez Wspólnotę ekspertyzy technicznej budynku przy ul. M. [...]. Powyższe ustalenia znajdują swoje potwierdzenie także w protokole oględzin spornego obiektu budowlanego i w tym zakresie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej wspólnoty. Zgodzić się należy natomiast z twierdzeniem organu, że w tej sytuacji uzasadnione było zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tych obowiązków. Konstrukcja przepisu zawartego w ust. 1 wskazanego artykułu wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazać również trzeba, że art. 66 u.p.b. znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Przy czym, przepis art. 66 u.p.b. nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy i dodaje element pozwalający organom nadzoru budowlanego na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w przypadku, gdy właściciel lub zarządca obiektu zaniedbuje obowiązki określone w art. 61, a odnoszące się do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do treści art. 61 u.p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.p.b. W ostatnim z wymienionych przepisów ustawodawca przyjął, iż obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Wskazany przepis art. 5 ust. 1 u.p.b. odsyła do przepisów techniczno-budowlanych, a wynika z niego, że obiekt winien być projektowany i budowany w sposób zapewniający spełnienie wymagań dotyczących m. in. bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. Do przepisów technicznych precyzujących wymogi, jakim winny czynić zadość obiekty budowlane należy zaliczyć m.in. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). Przepis § 5 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że okresowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. "a" u.p.b., podlegają elementy budynku narażone na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania, których uszkodzenia mogą powodować zagrożenie m. in. dla bezpieczeństwa osób i konstrukcji budynku. W ust. 2 pkt 4 przepis ten stanowi zaś, że w toku ww. kontroli, szczegółowym sprawdzeniem należy objąć stan techniczny pokryć dachowych. Warto też zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, dane zawarte w protokole kontroli okresowej budynku (przeprowadzanej w celu jego właściwego użytkowania – v. § 4), powinny stanowić podstawę do sporządzenia zestawienia robót remontowych budynku. Powyższe, w ocenie Sądu, bezspornie dowodzi, że obowiązkiem właściciela/zarządcy obiektu wynikającym z art. 61 u.p.b. jest utrzymanie w należytym stanie technicznym pokrycia dachowego budynku (pkt 10 decyzji), a uchybienie temu obowiązkowi może mieć wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania budynku, i uprawnia, czy wręcz obliguje, organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 66 ust. 1 u.p.b. Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w przypadku odtworzenia wypraw tynkarskich z zachowaniem pierwotnej kompozycji elewacji oraz uzupełnienie ubytków tynków - zachowując ich faktury (pkt 8 decyzji) oraz odtworzenia brakujących części gzymsów elewacyjnych, a także oczyszczenia z wtórnych powłok malarskich i uzupełnienia ubytków dekoracji sztukatorskiej (pkt 9 decyzji). Stwierdzony w tym zakresie stan techniczny budynku nie odpowiada wymaganiom art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" oraz ust. 2 u.p.b. Tym samym organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Zdanie Sądu organ odwoławczy nie przedstawił natomiast przekonującej argumentacji, uzasadniającej przyjęty termin wykonania nakazów określonych w pkt 3-10. Niezależnie od istnienia ustawowych powinności właściciela budynku w zakresie jego należytego utrzymania (czyli utrzymania w należytym stanie technicznym), należało uwzględnić, że w przypadku uchylania się od nich to organ wyznacza termin ich spełnienia. Termin ten biegnie na przyszłość i z reguły od daty, w której decyzja zawierająca nakaz stała się ostateczna. Wyznaczając termin według własnego uznania organ powinien rozważyć w sposób wszechstronny okoliczności sprawy, mając na uwadze zarówno zakres nakazanych robót, jak i wszelkie inne czynniki uzasadniające jego realność (por. wyrok tut. Sądu z dnia 3 marca 2010 r., sygn. II SA/Wr 25/10). Dlatego fakt wcześniejszych zaniedbań właściciela, zresztą wątpliwych w świetle przedstawionych w skardze informacji na temat powstania Wspólnoty dopiero w 2001 r., uzasadniający wydanie samego nakazu ich usunięcia, nie powinien mieć znaczenia przy wyznaczaniu terminu wykonania nakazanych obowiązków (por. wyrok tut. Sądu z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 343/12). Uzasadnione było więc co najmniej przesunięcie terminu o okres trwania postępowania odwoławczego. Wymagają jednak zwrócenia uwagi te wszystkie kwestie, na które powołuje się Wspólnota, a które dotyczą usprawiedliwionych trudności w dotrzymaniu terminu z uwagi na rozległość nałożonych obowiązków, kwestii formalnych dotyczących zarówno procedur wewnątrzwspólnotowych ale także dotyczących przygotowania stosownego projektu budowlanego i uzyskania akceptacji na planowane prace ze strony konserwatora, a przede wszystkim zgromadzenia wymaganych na ten cel środków finansowych. Nie bez znaczenia jest przy tym postawa samej Wspólnoty, która od momentu powstania przeprowadziła szereg istotnych prac remontowych, wskazała także harmonogram prac na 2013 r. oraz, o czym nie można zapominać, przed czasem wykonała obowiązki nałożone w pkt 1 i pkt 2 decyzji. Organ nie rozważył również, tak jak sugerowała to wspólnota, możliwości rozłożenia nałożonych prac na kilka etapów, poczynając od remontu tylnej elewacji, a kończąc na najbardziej kosztotwórczej elewacji frontowej. Brak rozważenia w zaskarżonej decyzji powyższych kwestii przemawiających za przedłużeniem terminu w ocenie Sądu oznaczał istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.