II SA/Wr 308/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie K. – działający jako organ właściwy w sprawie na podstawie postanowienia O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...] – powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia przepis art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] wydanej w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. z urzędu prowadził postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie części obiektu budowlanego przy ul. O. [...] w O. Postępowanie zakończone zostało decyzją Nr [...] wydaną w dniu 31 sierpnia 2010 r. Decyzja ta – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. L. uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony – została uchylona decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zweryfikował ocenę przyjętą w odniesieniu do kręgu stron postępowania i uznał, że M. L. i W. L. nie przysługuje przymiot strony. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia Nr [...] z dnia [...] r. organ szczegółowo wyjaśnił, dlaczego przebudowa i nadbudowa budynku przy ul. O. [...]w O. nie naruszają indywidualnego interesu prawnego M. L. i W. L. Podejmowane przez M. L. próby wzruszenia tego postanowienia w toku instancyjnym i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu były nieskuteczne. Postępowanie prowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego po kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego zostało zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, która ma walor decyzji ostatecznej. Następnie organ orzekający podał w uzasadnieniu, że wnioskiem z dnia 29 czerwca 2012 r., doręczonym organowi w dniu 7 lipca 2012 r., M. L. powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego zażądała wznowienia postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wskazując m.in., że jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej przedmiotowej inwestycji. W związku z wnioskiem wniesionym przez M. L. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...] r. oraz wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie K. do przeprowadzenia wznowionego postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił istotę wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych, a następnie wskazał, że w przypadku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa tzn. wobec twierdzenia wnioskodawcy, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tego twierdzenia następuje w fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Następnie organ orzekający wskazał, że stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie bezsporne jest, że M. L. nie była inwestorem przebudowy i nadbudowy części obiektu budowlanego przy ul. O. [...] w O., a co więcej w obrębie jej lokalu nie wykonywano żadnych robót budowlanych związanych z tą inwestycją. Wydaje się, więc oczywiste, że postępowanie zakończone dotychczasową decyzją nie mogło dotyczyć obowiązku wnoszącej. Rozstrzygające dla ustalenia, czy wnoszącej przysługiwał przymiot strony będzie, zatem posiadanie przez wnoszącą interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego (jednej z przesłanek uzyskania statusu strony w myśl art. 28 kpa) jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego. Przykładowo - mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.9.1999 r., sygn. IV SA 1285/98, Lex 47898). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jednocześnie organ orzekający wskazał – odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie przewidywany dopiero w przyszłości ani nie hipotetyczny i powinien znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Następnie organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Nr [...]z [...] r., były istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego jakich dopuścił się inwestor przy realizacji przebudowy i nadbudowy części obiektu budowlanego przy ul. O. [...] w O. Odstępstwa te polegały na wykonaniu na elewacji zachodniej budynku 8 pionowych pasów okiennych zamiast 5 pasów przewidzianych w zatwierdzonym projekcie oraz na wykonaniu systemu automatycznego wykrywania pożaru i alarmowania, który nie był przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zdaniem organu powyższe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w żaden sposób nie naruszyły interesu prawnego M. L., dotyczyły bowiem przebudowanego lokalu inwestorów oraz części wspólnych budynku. Ponadto organ orzekający wskazał, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w powyższych przypadkach przyjmuje się, że stroną postępowania jest jedynie wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd, a nie jej poszczególni członkowie. W indywidualnych przypadkach możliwe jest uznanie za stronę postępowania właściciela lokalu, lecz jedynie wówczas gdy z okoliczności sprawy wynikałoby, że roboty budowlane wykonywane w części wspólnej nieruchomości spowodują naruszenie jego praw lub obowiązków wynikających z przysługującego mu prawa własności lokalu, co oznaczałoby, że służyłby mu interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 519/10, w którym Sąd - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1912/06 – wyraził następujący pogląd: "Właściciel lokalu, należący do wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie ma przymiotu strony w sprawie nałożenia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, które to roboty wykonane zostały przez właściciela innego lokalu położonego w tym samym budynku, jeśli przedmiotem robót był lokal inwestora i części budynku należące do nieruchomości wspólnej. Przymiot strony posiada obok inwestora wspólnota mieszkaniowa"). Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie K. powołał w uzasadnieniu liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszące się do omawianej kwestii. W takich okolicznościach organ orzekający uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podejmując kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję prawidłowo uznał, że M. L. nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Wnioskodawczyni nie mogła wywodzić swojego uprawnienia procesowego (legitymacji czynnej) z samego prawa własności lokalu, bowiem wykonane roboty budowlane nie wpływały w żaden sposób na stanowiący jej wyłączną własność lokalu, a sam fakt dysponowania statusem współwłaściciela części wspólnych nie uprawniał do przyznania legitymacji czynnej w przedmiotowym postępowaniu. Wnioskodawczyni nie wykazała, że zrealizowane przez inwestorów roboty budowlane wykonywane w części wspólnej nieruchomości wpływają na jej prawa lub obowiązki wynikające z przysługującego jej prawa własności lokalu. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że za niezasadny należało uznać argument wnioskodawczyni twierdzącej, że skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznały ją za stronę w sprawie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, to przymiot strony przysługiwać jej musi także w sprawie istotnych odstępstw przy realizacji tej inwestycji. Organ wyjaśnił, że krąg stron w przypadku pozwolenia na budowę ustala się na zasadach szczególnych określonych art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Regulacja ta - jako lex specialis - nie mogła mieć zastosowania w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego nie było udzielenie pozwolenia na wykonanie spornej inwestycji, a jedynie istotne odstąpienia, jakich inwestor dopuścił się przy jej realizacji. Organ nadzoru budowlanego był uprawniony rozstrzygać wyłącznie w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości - czyli istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła M. L., reprezentowana przez pełnomocnika, który zakwestionował ocenę organu pierwszej instancji co do możliwości przyznania odwołującej się przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. Nr [...]orzekającą o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – wyznaczony jako właściwy w sprawie postanowieniem G[...] z dnia [...] r. w miejsce wyłączonego O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego – decyzją z dnia [...] r. Nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, charakter postępowania wznowieniowego oraz istotę regulacji zawartej w przepisie art. 28 kpa. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że M. L. jest właścicielem lokalu niemieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. O. [...] w O. oraz przysługuje jej udział w częściach wspólnych tego obiektu. Zdaniem wnoszącej odwołanie jej status jako strony prowadzonego postępowania potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1047/11), którym – po rozpoznaniu skargi M. L. – uchylono decyzję G[...] oraz Wojewody O. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S., T. S. E. s.c. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu - utworzenia ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej przy ul. O. [...], ul. P./K. w O. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] am [...] obręb O. Zdaniem organu odwoławczego powyższa okoliczność może jednak uzasadniać jedynie istnienie po jej stronie interesu faktycznego, nie ma ona natomiast żadnego powiązania z normą prawa materialnego z której miałby wynikać jej interes prawny. Organ podkreślił również, że na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wnoszącej przysługiwał status strony postępowania zakończonego tą decyzją. Jednak po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, doszło do zmian w stanie prawnym obiektu. Spowodowały one, że na etapie wydania decyzji o uchylenie której w trybie wznowienia postępowania wniesiono, nie posiadała ona przymiotu strony w postępowaniu mającym za przedmiot istotne odstąpienia od ww. pozwolenia na budowę (w chwili faktycznej realizacji inwestycji). Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości gruntowej położonej w O. przy ul. O.[...], i treści uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie, do chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowym obiekcie nie doszło do wyodrębnienia w nim samodzielnych lokali. Nie funkcjonowała w nim zatem wspólnota lokalowa i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone być musiało na mocy art. 32 ust. 4 pkt Prawa budowlanego i art. 199 Kodeksu cywilnego zgodą wszystkich współwłaścicieli obiektu (co też dawało poszczególnym współwłaścicielom obiektu status strony postępowania, a jej nieudzielanie było m.in. podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę). Istniała ona już natomiast w chwili wydania decyzji nr [...] z dnia [...] r., po wyodrębnieniu po 2009 r., 12 samodzielnych lokali. W ocenie organu orzekającego z powodu tej zmiany nie może być mowy o automatycznym przeniesieniu kręgu stron z postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na postępowanie zakończone decyzją o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w dacie, nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego M. L. była zatem członkiem wspólnoty lokalowej powstałej z mocy prawa w przedmiotowym obiekcie. Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawne i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy o własności lokali. Dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną, która zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy o własności lokali, obejmuje te fragmenty wspólnego budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. W skład tej nieruchomości mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami. Zarząd, w znaczeniu przedmiotowym, tj., zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym, wyłoniony w sposób określony w art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzanie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja, i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami. Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty lokalowej - odrębnego od poszczególnych właścicieli podmiotu praw i obowiązków, co jest oczywiste w świetle art. 25 ustawy o własności lokali zgodnie z którym spory między właścicielami lokali, a wspólnotą lokalową (mieszkaniową), na tle ewentualnej niewłaściwej, czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę, są rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej. Zdaniem organu orzekającego z regulacji tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej działa wyłącznie wspólnota, a nie jej poszczególni członkowie, z których żaden nie ma indywidualnego/wyłącznego tytułu prawnego do części wspólnej obiektu. Odnosi się to także do spraw mających za cel usunięcie naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prowadzonych w oparciu o przepis art. 51 tej ustawy. W badanym przypadku mamy właśnie, do czynienia z postępowaniem prowadzonym w trybie powołanego przepisu dotyczącym części wspólnych budynku przy ul. O. [...] w O., którymi w świetle powyższego zarządzać wyłącznie może wspólnota mieszkaniowa i lokalu należącego do inwestora. W ocenie organu to wspólnota i inwertor miała przymiot strony postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r., zatem nie można uznać, że organ nadzoru budowlanego w O. przeprowadził postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo – odnosząc się do wskazywanej w odwołaniu kwestii uchylenia decyzją Nr [...] z dnia [...] r. orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r. Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wydając taką decyzję nie rozstrzygnął o istocie sprawy ani nie przesądził o kręgu stron postępowania, pozostawiając tę kwestię do wyjaśnienia przez właściwy organ w toku dalszych czynności procesowych, podjętych po kasacyjnym orzeczeniu. Prawidłowość decyzji wydajnej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała M. L. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie zarządu wspólnoty za jedynego przedstawiciela właściciela wydzielonego lokalu w zakresie, o którym mowa w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując takie zarzuty M. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji (omyłkowo określonych jako postanowienia) i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M. L. wskazała m.in., że w jej przekonaniu skoro rozstrzygnięcia prawa proceduralnego wskazują na "każdego", to niedopuszczalne jest szukanie uogólnień wynikających z innych ustaw, które w istocie nie precyzują, iżby właśnie Wspólnota reprezentowana przez zarząd miała wyłączne prawo korzystać z zapisów art. 28 kpa. W ustawie o własności lokali, nie sposób znaleźć choćby jednego stwierdzenia odnoszącego się do przepisów proceduralnych. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy bezpodstawnie twierdzi, iż to właśnie zarząd wspólnoty ma prawo reprezentować w przedmiotowej sprawie wspólnotę przed organami administracji publicznej. Skarżąca podkreśliła przy tym, że zgodnie z przywołanym art. 22 ust 2 ustawy o własności lokali zarząd wspólnoty, by podjąć czynności przekraczające zwykły zarząd, musi legitymować się uchwałą właścicieli lokali wyrażającą zgodę na dokonanie tej czynności. W przedmiotowej sprawie Zarząd Wspólnoty Lokalowej budynku przy ul. O. [...] w O. nie dysponuje taką uchwałą, a reprezentowanie wspólnoty w sprawach dotyczących "działań policyjnych" prowadzonych w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego zdecydowanie wykracza poza tzw. "zwykły zarząd". Trudno zatem zgodzić się z uznaniem przez D[...] Zarządu Wspólnoty jako prawnego reprezentanta interesu wszystkich współwłaścicieli budynku w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi M.L. wyjaśniła ponadto, że projekt budowlany przy zastosowaniu którego realizowana była przedmiotowa inwestycja w sposób jednoznaczny pozbawiał lokal stanowiący jej własność przewodów wentylacyjnych zlokalizowanych w ścianie graniczącej z przejazdem, a ponadto elewacja, której bezpośrednio dotyczyło postępowanie stanowi w części ścianę wewnętrzną lokalu. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 23 kwietnia 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy dołączone zostało pismo uczestników postępowania A. S. i T. S., zawierające wniosek o oddalenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania, akceptujące stanowisko przyjęte w sprawie przez organy właściwe instancyjnie. Ponadto w dniu 19 lipca 2013 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącej ,,wyjaśniające zasadność" złożonej skargi. W piśmie przedstawione zostały rozważania dotyczące sposobu interpretacji art. 28 kpa z wykorzystaniem regulacji unijnych oraz przykładów z judykatury administracyjnej. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 23 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi oraz dołączenie do akt pisemnego oświadczenia, zawartego w dziewięciu punktach, a ponadto oświadczył, że obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na odcięciu przewodów wentylacyjnych przez inwestorów i w tej sprawie przeprowadzono dwie wizje lokalne i nałożono na wspólnotę obowiązek przedłożenia ekspertyz. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, a ponadto oświadczył, że podpis elektroniczny złożony na odwołaniu był weryfikowany, oraz że z dokonanych ustaleń wynika, że odcięcie przewodów wentylacyjnych było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101). Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca zostały przy zastosowaniu przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Stwierdzenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wszczęciu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca przyznał organowi administracji publicznej, który orzekł w sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu według kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy w sprawie wznowienia organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa, albo w trybie art. 149 § 3 kpa, orzekając – odpowiednio – o wznowieniu postępowania albo odmowie wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] podjętym w dniu [...] r. orzekł o wznowieniu – na wniosek M. L. – postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] nakładająca obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przebudowy i nadbudowy części obiektu budowlanego przy ul. O. w O. Z treści postanowienia wynika, że wskazywaną przez wnioskodawczynię podstawą żądania weryfikacyjnego był przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Materiał sprawy wskazuje też w sposób jednoznaczny, że organy właściwe w postępowaniu instancyjnym w toku podejmowanych czynności uwzględniły stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa kwestie w tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez nią w prowadzonym w sprawie postępowaniu jurysdykcyjnym. Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 § 1 kpa, ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym /prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego/, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego, czy też "wymuszonego" na organach administracji publicznej, przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa. Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania a wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie. W opisanym powyżej zakresie czynnościom organów właściwych w sprawie nie można zarzucać niezgodności z prawem. Zdaniem Sądu prawidłowa jest również ocena przyjęta przez organy przy orzekaniu w obu instancjach. Podejmując decyzję kończącą postępowanie weryfikacyjne organy uznały, że nie zaistniała w sprawie wskazana we wniosku wznowieniowym, a określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawa do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] r. Nr [...] wcześniej opisywanej. Tym samym organy uznały za niezasadny kierowany przez M. L. zarzut, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie wskazanej powyżej decyzji przysługiwał jej przymiot strony i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Sąd w składzie orzekającym ocenę przyjętą w tej kwestii przez organy właściwe instancyjnie akceptuje. Zważyć bowiem należy, że decyzja kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym została wydana przez organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) przy zastosowaniu regulacji zawartej w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Stronami postępowania prowadzonego w tym trybie są podmioty spełniające kryteria określone w art. 28 kpa. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. "Interes prawny" to interes wywodzący się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, w którym musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Interes prawny nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. Wobec tego, zarzucając naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis administracyjnego prawa materialnego, z którego wyprowadzony jest interes prawny. Przedstawiona regulacja doznaje modyfikacji w przypadku ustawy Prawo budowlane, gdzie art. 28 ust. 2 nakazuje w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę traktować za stronę tylko: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy natomiast odwołać się do definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którą jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W uznaniu Sądu z przepisów mogących stanowić podstawę prawną orzeczenia podejmowanego w trybie legalizacyjnym nie można wyprowadzić żadnych obowiązków ani indywidualnych uprawnień dla właściciela lokalu, w którym nie wykonano robót budowlanych. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia także ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, polegające na tym, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem następuje przy zastosowaniu przepisów prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego (np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004/2/54). W rozpoznawanej sprawie istotne dla określenia statusu formalnoprawnego podmiotów, dysponujących tytułem prawnym do obiektu budowlanego usytuowanego przy ul. O. [...] w O. był fakt wykonania robót budowlanych w lokalu stanowiącym własność inwestorów oraz w częściach wspólnych budynku, w którym wyodrębniona została własność poszczególnych lokali. Żadne prace budowlane nie zostały wykonane w lokalu stanowiącym własność M. L. Skoro zatem roboty budowlane, objęte postępowaniem naprawczym, zrealizowano m.in. w częściach wspólnych budynku, to interes właściciela lokalu jako członka wspólnoty jest chroniony przez wspólnotę lokalową działającą poprzez zarząd, ustanowiony w trybie ustawy o własności lokali, która w takim postępowaniu ma przymiot strony. W judykaturze administracyjnej podkreślono też, że postępowanie z udziałem wspólnoty lokalowej prowadzi się m.in. w tym celu, aby uniknąć prowadzenia go z udziałem poszczególnych członków tej wspólnoty, których interes prawny ona wyraża (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 69/09, nie publ.). W konsekwencji stwierdzić należało – aprobując ocenę organów właściwych instancyjnie, że właściciel lokalu, w którym nie wykonano robót budowlanych, będący członkiem wspólnoty, nie ma własnego, odrębnego interesu prawnego, zatem nie korzysta z przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych, wykonanych w części budynku należącej do nieruchomości wspólnej, prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Stanowisko takie uzyskało powszechną akceptację w orzecznictwie administracyjnym, którego liczne przykłady powołane zostały w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, a przede wszystkim poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie K. W tak określonych warunkach prawnych i wobec istniejących w sprawie okoliczności faktycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.