II SAB/Wa 177/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2012 r. 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w W. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. W. S. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w [...] na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie informacji w zakresie: 1. czy, a jeżeli tak to kiedy, przez kogo i jakie dokumenty PBN w [...] i PBN w [...] zostały przekazane do Sądu Rejonowego w [...] oraz o przesłanie kopii dokumentacji zdawczo-odbiorczej wraz ze wszelkimi załącznikami, 2. jaka dokładnie dokumentacja po ww. PBN jest nadal przechowywana w SR w [...] - wydanie ostatniego skontrum, 3. czy w SR w [...] znajdują się AN z dnia [...] listopada 1962 r. sporządzone przez PBN w [...] lub PBN w [...], dokumentujące przekazywanie gospodarstw rolnych w [...] gm. [...] pow. [...] oraz księgi hipoteczne lub księgi wieczyste, do których były skierowane lub na podstawie których były zakładane, 4. jakie księgi hipoteczne lub wieczyste opisywały sprawy własności gruntów z terenu wsi [...] gm. [...] w okresie powojennym do 1970 r. i gdzie one obecnie się znajdują, 5. czy w SR w [...] znajduje się wniosek oznaczony numerem dz. kw. [...] dotyczący wpisu własności gospodarstwa rolnego M. S. o powierzchni [...] ha i [...] arów położonego we wsi [...] gm. [...], załączniki dołączone do tego wniosku oraz księga hipoteczna lub wieczysta, do którego został on skierowany. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes Sądu Rejonowego w [...] poinformował wnioskodawcę, że wykonanie obowiązku udzielenia informacji zostanie zrealizowane do dnia [...] stycznia 2013 r. Kolejnym pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2013 r. Wiceprezes Sądu Rejonowego w [...] poinformował W. S., iż Sąd Rejonowy w [...] nie dysponuje jakimikolwiek dokumentami dotyczącymi księgi hipotecznej "[...]". Jednocześnie wskazał, że brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o przekazaniu tych ksiąg hipotecznych do Sądu w [...]. Podał, że dokonano weryfikacji wykazów ksiąg hipotecznych już uporządkowanych i przygotowanych do przekazania do Archiwum Państwowego w [...], liczących 1300 pozycji i ustalono, iż żadna z pozycji nie dotyczy księgi hipotecznej "[...]". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (datowanej na dzień 4 lutego 2013 r.) na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] W. S. wniósł o: 1. zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego w [...] do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. stwierdzenie, że Prezes Sądu w [...] rażąco naruszył prawo – tj. art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.o.d.i.p., art. 61 Konstytucji RP - i wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 3. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w [...], wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, że w dniu [...] stycznia 2013 r. udzielił W. S. żądanych we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu" precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie “każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę “prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku informacyjnego), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Rejonowego w [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż pytania informacyjne sformułowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. pkt 1-4 stanowią informację publiczną, a Prezes Sądu Rejonowego nie odniósł się do tych wniosków. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes Sądu poinformował jedynie skarżącego, iż nie dysponuje dokumentami dotyczącymi księgi hipotecznej "[...]", że brak jest dokumentów o przekazaniu tych ksiąg hipotecznych do Sądu w [...]. Nadto, że z wykazów ksiąg wynika, iż żadna z pozycji nie dotyczy księgi "[...]". W istocie Prezes Sądu udzielił skarżącemu jedynie odpowiedzi na pytanie 5 zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r., którego to pytania nie można zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Pytanie 5 zawarte we wniosku dotyczyło indywidualnej prywatnej sprawy skarżącego i nie posiadało cech informacji publicznej. Dotyczyło ono informacji, czy w SR w [...] znajduje się wniosek dz. kw [...], dotyczący wpisu własności gospodarstwa rolnego M. S. o pow. [...] ha i [...] arów położonego we wsi [...] gm. [...]. Odmiennie, bo jako informację publiczną należało zakwalifikować wnioski skarżącego 1-4 z dnia [...] grudnia 2012 r. , co do których Prezes Sądu w ogóle się nie odniósł. Takie działanie Prezesa Sądu w [...] ( zaniechanie ) zakwalifikować należy jako bezczynność organu. W ocenie Sądu bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyną bezczynności była jedynie nieprawidłowa kwalifikacja charakteru żądanych informacji. Nie sposób dopatrzeć się w działaniach organu lekceważenia strony skarżącej, czy też celowego przedłużania postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.