II SA/Rz 462/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrócenia wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni "[...]" kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], którym po o rozpoznaniu wniosku Spółdzielni "[...]", utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w sprawie zwrotu wnioskodawcy wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] ustalającego nową wysokość opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu stanowiącego własność Gminy [...] (działka nr ewid. 1494/38 o pow. 2,1649 ha). W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – zwana dalej "K.p.a."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło Spółdzielni "[...]" nową wysokość opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu stanowiącego własność Gminy [...], oznaczonego jako działka nr ewid. 1494/38 o pow. 2,1649ha, położona w T. przy ul. S. Nowa wysokość opłaty rocznej wyniosła 79 378,23 zł. Zgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Kolegium orzekło o rozłożeniu na raty ww. opłaty, w ten sposób, że użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczna w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostała kwota ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty rozłożona została na dwie równe części, które powiększyły opłatę roczną w następnych latach. W dniu 7 grudnia 2012 r. (data wpływu do organu) Spółdzielnia "[...]" zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium z dnia [...] maja 2012 r. w części w jakiej ustalona opłata roczna została rozłożona na lata 2013 i 2014. Jako podstawę wniosku strona wskazała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółdzielnia zawnioskowała również o wstrzymanie wykonalności orzeczenia w zakresie opłaty za 2013 i 2014 rok, ponad kwotę 47 482,76 zł. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Kolegium wbrew treści art. 72, art. 77 ust. 2a i art. 79 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób nieprawidłowy rozłożyło ustaloną opłatę na cztery lata. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] orzekło o zwrocie Spółdzielni "[...]" wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] ustalającego nową wysokość opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu stwierdzającego własność Gminy [...] (działka nr ewid. 1494/38 o pow. 2,1649 ha). Kolegium wskazało, że sprawa dotycząca wysokości opłaty nie podlega kognicji SKO a spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. art. 78-82 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 78 ust. 2 cyt. ustawy użytkownik wieczysty, któremu organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, do sądu powszechnego. Kolegium cytując treść art. 79 ust. 7 i art. 73 ust. 3 zdanie drugie ustawy i wskazało, że zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w wieczyste użytkowanie (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu nowej wysokości opłaty rocznej i złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, lecz orzeczenie zapadłe w tym postepowaniu nie jest decyzją administracyjną, wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Reasumując Kolegium wskazało, że skoro czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach postepowania dotyczącego ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, bądź ich brak, nie dotyczą sprawy administracyjnej, to zasadnym jest zwrócenie wniosku strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium z dnia [...] maja 2012 r. W dalszej kolejności Spółdzielnia "[...]" złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, raz jeszcze domagając się stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 2012 r. w części w jakiej ustalona opłata została rozłożona na lata 2013 i 2014. Strona wskazała, że nie kwestionuje, że sprawa o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym oraz że od orzeczenia kolegium przysługuje sprzeciw, na skutek którego sprawa zostaje przekazana na drogę postepowania przed sądem powszechnym. Jednakże powołując się na treść art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona podała, że w przedmiotowej sprawie odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a tym art. 61-126 i art. 145-163 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu podało, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera szczegółowa analizę prawną zagadnienia dotyczącego "decyzyjności" orzeczeń kolegium w sprawach o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste. SKO podtrzymało twierdzenie, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia w sprawie dotyczącej wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu nie podlega kognicji SKO, gdyż spory co do podwyższenia opłat mają charakter cywilnoprawny i są rozpatrywane przez sądy powszechne. Kwestię tą regulują art. 78-82 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożyła Spółdzielnia "[...]" i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności. Strona zarzuciła również naruszenie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 powyższej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że SKO nie jest właściwym organem w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, ze względu na właściwość sądu powszechnego. Strona skarżąca podała, że konsekwencją powyższych naruszeń jest także naruszenie art. 66 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i rozwinęła podniesione zarzuty. Raz jeszcze podkreśliła, że w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zwrocie Spółdzielni "[...]" złożonego wniosku o stwierdzenia nieważności prawomocnego orzeczenia tego organu z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie ustalenia w nowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Gminy [...]. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny, natomiast sporną kwestią między stronami jest odmienna interpretacja przepisów normujących postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym (dalej SKO) w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżąca stoi na stanowisku, iż orzeczenia Kolegium wydane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegają weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Natomiast SKO podnosi, że sprawa rozstrzygana przed Kolegium, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i stanowi sprawę cywilną. Orzeczenie, którego "unieważnienia" domaga się strona nie jest też decyzją administracyjną. Argumentacja Kolegium nie przekonuje Sądu do tego, aby odmówić stosowania do orzeczeń SKO przepisów K.p.a. w zakresie, w jakim kodeks normuje postępowania nadzwyczajne. Za tą dopuszczalnością przemawia przede wszystkim forma działania, którą SKO rozstrzyga o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. O podstawowych właściwościach tej formy działania przesądza art. 79 ust. 3 u.g.n., który stanowi : Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Należy zauważyć, że powyższy przepis posługuje się wyrażeniem orzeczenie. Jego mocą SKO rozstrzyga o zasadności lub niezasadności wniosku użytkownika wieczystego. Jest to przykład działania o cechach władztwa administracyjnego podejmowanego w sferze dominium. Cywilnoprawny charakter sprawy nie osłabia autorytarności wypowiedzi kolegium. Orzeczenie SKO wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. jest władczym oświadczeniem woli organu, któremu jest zdecydowanie bliżej decyzjom administracyjnym niż niewładczym formom działań organów administracji publicznej stosowanym w obszarze dominium. Z uwagi na wyposażenie organu w kompetencje władztwa państwowego rozstrzygnięcie Kolegium nie może mieć wyłącznie charakteru cywilnoprawnego. Z pewnością samego orzeczenia SKO nie można włączyć do aktów niewładczych, podlegających reżimowi cywilnoprawnemu. Prowadzi to do wniosku, że orzeczenie SKO wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jakkolwiek nie nazwane decyzją administracyjną, wypełnia ustalone w orzecznictwie i doktrynie cechy aktu administracyjnego. Dla tego typu form działania ustawodawca zwykł stosować zwyczajne jak i nadzwyczajne tryby weryfikacji. Tryby tych weryfikacji służą realizacji podstawowego założenia liberalnego państwa prawnego, jakim jest legalność wszelkich aspektów działań organów władzy publicznej. Na tę cechę orzeczeń trafnie zwraca uwagę strona skarżąca wskazując na pewne warunki działania organu, których ziszczenie się powoduje, że możemy mieć do czynienia z aktem, który choć nie jest klasyczna decyzją administracyjną, to może mieć do niego zastosowanie procedura nadzwyczajna stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego nie przekonuje Sądu argument, iż cywilnoprawny charakter sporu pomiędzy użytkownikiem wieczystym a publicznym właścicielem nieruchomości wyklucza ewentualność stwierdzenia nieważności orzeczeń SKO. Nie jest to argument wystarczająco mocny aby mógł zniwelować wyznaczony ideą państwa prawnego kierunek wykładni regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostatecznie za dopuszczalnością stosowania przepisów o postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przemawia wykładnia językowa przepisów u.g.n. Należy zwrócić uwagę, że model postępowania prowadzonego przez SKO normowany jest przepisem art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja ta kształtuje postępowanie przed SKO jako administracyjne postępowanie szczególne, którego zasadniczy trzon zawierają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zaś w sprawach w niej nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie określone przepisy K.p.a. Z mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Wynika z tego, że wobec orzeczeń SKO nie stosuje się przepisów o zwyczajnych trybach odwoławczych. Nie sposób nie zauważyć, iż to wyłączenie jest logicznie powiązane z przepisem art. 79 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n., a przede wszystkim z przepisem art. 80 ust. 1 tej ustawy, który wyposaża zarówno organ oraz użytkownika wieczystego w prawo wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Sprzeciw ma skutek anulujący orzeczenie Kolegium, albowiem według art. 80 ust. 3 u.g.n. jego wniesienie powoduje utratę mocy tego aktu SKO. Ustawodawca w art. 79 ust. 7 u.g.n. stwierdza wyraźnie, że do postępowania przed SKO stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu. Przepisami o postępowaniu są przepisy Działu II K.p.a. w tym przepisy rozdziału 13 o tytule: Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji . Ze stosowania w zakresie Działu II K.p.a. wyłączone są wyłącznie przepisy o odwołaniach i zażaleniach. Ponieważ nie ma w przytoczonej wyżej regulacji mowy o wyłączeniu pozostałych przepisów K.p.a. o postępowaniu, to w konsekwencji nie może być też mowy o wyłączeniu ze stosowania wobec orzeczeń SKO przepisów normujących postępowania nadzwyczajne. Do art. 79 ust. 7 u.g.n. nie może być stosowana reguła wnioskowania z mniejszego na większe (a minori ad maius), która pozwalałby mówić, że wyłączenie przepisów o odwołaniach i zażaleniach nie pozwala stosować przepisów o wznowieniu postępowania czy stwierdzenia nieważności. Powyższa reguła służy bowiem do usuwania luk w prawie, a takiej luki ze względu na sposób sformułowania wypowiedzi ustawodawcy nie można dostrzec w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, jeżeli orzeczenie SKO stało się prawomocne (nie został wniesiony sprzeciw do sądu powszechnego), to nie oznacza to, że nie stosuje się wobec tego orzeczenia przepisów dopuszczających odstępstwo od zasad trwałości orzeczeń organów administracji publicznej. Odpowiednie stosowanie oznacza natomiast, iż zamiast decyzji rozstrzygającej sprawę legalności orzeczenia, SKO wydaje orzeczenie. Model odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. umożliwia stosowanie wobec orzeczeń kończących postępowanie nadzwyczajne przepisów o odwołaniach. Należy pamiętać, że tryb stwierdzenia nieważności służy przede wszystkim weryfikacji aktów pod kątem określonych prawnie kryteriów a ponieważ nie zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy aktualizacji opłaty, to nie jest to orzeczenie, od którego nie przysługiwałoby odwołanie jak w przypadku orzeczeń o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej opłaty. Innymi słowy, SKO rozważając przesłanki stwierdzenia nieważności swego orzeczenia nie rozstrzyga sprawy aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w sposób merytoryczny, a tylko sprawdza czy wobec określonego orzeczenia nie zachodzą wyjątki od zasady trwałości aktów administracyjnych wynikające z art. 156 § 1 K.p.a. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Kolegium jest postanowieniem o zwrocie wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej. Jest to akt "czysto" procesowy, który nie rozstrzyga in merito o zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd nie może więc wypowiadać się o tym czy wniosek może doprowadzić do zamierzonego przez skarżącą skutku. Powinno to być przedmiotem oceny SKO w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Kolegium w jego toku zobowiązane będzie uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienie przepisów o postępowaniu administracyjnym i rozpatrzy wniosek skarżącej przy odpowiednim zastosowaniu przepisów K.p.a. normujących postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z tych przyczyn zaskarżone i poprzedzające ją postanowienie podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.