II SA/Bd 531/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przeprowadzenia badań i oceny próbek kontrolowanych produktów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w części obejmującej punkt 2, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w pozostałych częściach, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. zwraca ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 27c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2011 r. Nr 212 poz. 1263 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., ustalił koszty niezbędne do przeprowadzenia badań próbek i oceny w wysokości [...] zł (pkt 1) oraz zobowiązał Spółkę A w P. do przekazania ww. kwoty na wskazany rachunek bankowy organu, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2012 r. przeprowadził kontrolę sanitarną, w wyniku której stwierdzono sprzedaż produktów mogących stanowić środki zastępcze odpowiadające definicji zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani (Dz.U. z 2012 r., poz. 124). Podczas kontroli w sklepie [...] ul. Ś. [...] w B. pobrano próbki produktów: [...] ([...] sztuk), [...] ([...] sztuk), [...] ([...] sztuk), [...] ([...] sztuk). Zgodnie z przepisem art. 27 c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów ponosi strona postępowania. Organ wskazał również co składa się na opłatę, którą obciążona została Spółka w tym, co zaliczył do kosztów bezpośrednich a co do kosztów pośrednich wykonywania czynności przez organy PIS. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A w P. zarzuciła naruszenie: - art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami uzyskania badań, które nie kogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu, - art. 27 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań stronę, mimo iż badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 i art. 108 K.p.a. poprzez błędne sformułowanie sentencji decyzji – niewskazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych. Spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną odwołaniem decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wymienił 4 nazwy próbek produktów pobranych do badań podczas kontroli w sklepie prowadzonym przez stronę, uznając tym samym zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. za bezzasadny. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutów naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uznając, że kontrola przeprowadzona była zgodnie z obowiązującymi przepisami, zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu od wszczętych czynności kontrolnych zostało podpisane przez sprzedawcę, natomiast sprzeciw podpisany przez pełnomocnika Spółki wpłynął do organu już po zakończeniu czynności kontrolnych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS. W przedmiotowym postępowaniu wyniki badań laboratoryjnych zakwestionowanych produktów stanowią dowód potwierdzający negatywny wpływ zatrzymanych produktów wprowadzonych przez Spółkę A w P. w sklepie [...] w B. na zdrowie lub życie człowieka, przeprowadzone już w Narodowym Instytucie Leków badania wskazanych produktów potwierdziły, iż stanowią one tego rodzaju produkty, które odpowiadają pojęciu środków zastępczych – stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W sprawie więc nie ulega wątpliwości, że zgodnie z przepisem art. 27c ust. 4 ustawy o PIP koszty przeprowadzonych badań i czynności powinna ponieść odwołująca się spółka. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zastosowała art. 108 K.p.a. i nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uznanie przez Spółkę 14-dniowego terminu płatności za nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest nadinterpretacją. Ideą rygoru natychmiastowej wykonalności jest jego bezzwłoczne obowiązywanie od momentu wydania decyzji przez organ, a nie z 14-dniowym odroczeniem, które w sprawie zastosował organ pierwszej instancji. Spółka A w P., reprezentowana przez radcę prawnego E. K., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła decyzjom organów obydwu instancji, analogicznie jak w odwołaniu, naruszenie: - art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami uzyskania badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu (nie spełniają przesłanek art. 27c ust. 4 ustawy o PIS), - art. 27 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań stronę, mimo iż badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie, - przepisów postępowania, tj. art. 107 i art. 108 K.p.a. poprzez błędne sformułowanie sentencji decyzji – niewskazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych, Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę pełnomocnik spółki podniósł, iż przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2012 r. przez funkcjonariuszy państwowej inspekcji sanitarnej kontrola w rażący sposób naruszała przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Czynności kontrole zostały podjęte bez udziału kontrolowanego ani osoby do tego upoważnionej, w obecności funkcjonariuszy Policji. Z naruszeniem art. 79 ww. ustawy strona nie została zawiadomiona o zamiarze kontroli i fakt ten nie został należycie uzasadniony. Z treści art. 77 ust. 6 dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wynik kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno – skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Z powyższych względów w ocenie pełnomocnika spółki, wyniki przeprowadzonych badań winny zostać uznane za nieważne, a spółka nie powinna być obciążona kosztami ich przeprowadzenia. Precyzując zarzut nadania rygoru natychmiastowej wykonalności pełnomocnik spółki podniósł, iż co prawda organ nie wskazał wprost, że nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jednak zakreślając 14 dniowy termin zapłaty uczynił to w sposób dorozumiany. Sposób określenia terminu płatności jak i nieokreślenie przedmiotu badania, którego koszty ma pokryć strona tj. niewskazanie produktów, których próbki zostaną poddane badaniom jest, zdaniem strony skarżącej, całkowicie niejasne i może budzić uzasadnione wątpliwości, czym organ naruszył zasady prawidłowego formułowania rozstrzygnięć wynikające z treści art. 107 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i nadrzędnego celu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej tj. ochrony życia i zdrowia ludzi, sporna kontrola została przeprowadzona w sposób właściwy, a dowody w postaci próbek zakwestionowanych produktów stanowiły istotny element postępowania dotyczącego skarżącej. Wyniki badań laboratoryjnych stanowią dowód, który potwierdził domniemanie organu I instancji, że produkty o nazwach [...],[...],[...] i [...] są środkami zastępczymi i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W tej sytuacji zlecenie badania składu jakościowego (identyfikacji substancji aktywnych) ww. produktów wprowadzanych przez skarżąca do obrotu było uzasadnione, a koszty tych badań (uwzględniając ich wyniki) zgodnie z obowiązującym prawem powinna ponieść skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie na skutek zasadności jej zarzutów, lecz zasadniczo z powodu naruszeń przepisów postępowania, które Sąd uwzględnił z urzędu. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi ostateczna decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie ustalenia kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów i obciążenia nimi strony postępowania – skarżącej Spółce A w P. Mając na uwadze przedmiot rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie problem sprowadza się w istocie do oceny zasadności i prawidłowości obciążenia strony skarżącej kosztami poniesionymi za czynności kontrolne oraz badanie składu próbek 4 produktów, co do których organ powziął wątpliwość, iż mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, pobranych i zatrzymanych w trakcie kontroli sanitarnej w dniu 7 grudnia 2012 r. Podstawę prawną skarżonych rozstrzygnięć stanowią zatem przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm. dalej jako: "ustawa o PIS"), a zasadniczo art. 27c w związku z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz.124). Jak stanowi art. 1 pkt 6 ustawy o PIS, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Wykonywanie zadań przez PIS polega, jak stanowi art. 2 ustawy, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemiologicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Katalog sposobów realizacji zadań nałożonych na PIS nie ma charakteru zamkniętego, co wynika ze sformułowania "w szczególności". Zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Jak stanowi art. 27c ust. 4 koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania. W myśl ust. 5 tego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na postawie ust. 4 są zwracane stronie postępowania. Faktem powszechnie znanym jest szkodliwe dla zdrowia i życia działanie środków, w języku potocznym nazywanych "dopalaczami". W obowiązującym porządku prawnym w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii zdefiniowano jako "środek zastępczy" substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów (art. 4 pkt 27). Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii określa ona zasady i tryb postępowania w zakresie przeciwdziałania narkomanii, zadania i uprawnienia określonych organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów w zakresie przeciwdziałania naruszeniom prawa dotyczącego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. W art. 2 ust. 1 ustawodawca zawarł otwarty katalog działań realizowanych w celu przeciwdziałaniu narkomanii w tym: działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych działalność społecznych, nadzór nad substancjami, których używanie może prowadzić do narkomanii, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania takich substancji. Celem realizacji powyższej polityki państwa i realizacji przeciwdziałania narkomanii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ustawodawca zakazał wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych (art. 44b). Równie powszechnie znany jest fakt trudności w egzekwowaniu tego zakazu i mimo podejmowanych przez właściwe organy działań, notorycznie powtarzające się przypadki potwierdzające realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zwłaszcza młodych ludzi po spożyciu tego rodzaju substancji. W ocenie Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż ochrona zdrowia i życia obywateli wymaga od ustawodawcy, jak również organów realizujących funkcje kontrolne podjęcia niezwłocznych i skutecznych działań zapobiegawczych w przypadku powzięcia podejrzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu przedmiotowych substancji. Tak też zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zwrócić należy uwagę, iż odmiennie niż w regulacji art. 27 c ust. 1, dla zastosowania przewidzianych tam sankcji wystarczające jest samo podejrzenie, że konkretny produkt jest środkiem zastępczym, ustawodawca zrezygnował w takiej sytuacji od kwalifikowanej formy "podejrzenia uzasadnionego". Podkreślić przyjdzie, iż wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ww. ustawy w ocenie Sądu wskazuje jednoznacznie, iż świadomie ustawodawca, tego typu zagrożenie uregulował odmiennie i nie zawarł tu odesłania stosowania przepisów dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn.zm.), tak jak uczynił to wprost w art. 44a ww. ustawy, wobec kontroli i czynności określonych w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając jej okoliczności faktyczne, a zwłaszcza znany już wynik składu poddanych badaniom produktów, w ocenie Sądu, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawidłowo przyjęły zatem, że przepis art. 27c ust. 4 powinien stanowić podstawę do obciążenia strony skarżącej kosztami czynności kontrolnych oraz badania składu tych 4 próbek produktów, co do których Narodowy Instytut Leków stwierdził, że można je zakwalifikować jako środki zastępcze, w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, i obrót którymi jest zakazany na terytorium RP. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał podstawy do przyjęcia, że zachodzi podejrzenie, iż produkty sprzedawane w sklepie [...] w B. przy ul. Ś. mogą być środkami zastępczymi, a więc zachodziło uzasadnione podejrzenie, że produkty sprzedawane w tym sklepie stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Podkreślenia wymaga, iż sporne produkty nie zawierały oznaczenia ich składu, uniemożliwiały zatem jakąkolwiek weryfikację bez przeprowadzenia odpowiednich badań i dokonania ocen ich bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. W tej zaś sytuacji koszty niezbędne do przeprowadzenie oceny i badań, czy oferowane i wprowadzane do obrotu produkty, nie stanowią środków zastępczych, o których mowa w art. 44b w zw. z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii powinna niewątpliwie ponieść strona skarżąca. Podkreślić należy, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, wstrzymującej wprowadzanie produktu do obrotu, nie jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy, obciążającej stronę opłatą za czynności kontrolne i badanie składu produktu. Przesłanką obciążenia strony postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktu, które mają wyjaśnić czy produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi jest tylko wystąpienie uzasadnionego podejrzenia (w przypadku środków zastępczych podejrzenia), że produkt takie zagrożenie stwarza. Prawo pobierania próbek do badań laboratoryjnych zawsze przysługuje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu w związku z wykonywaną kontrolą, co wynika z art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy. W przypadku bowiem stwierdzenia, że podejrzenia, iż produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nie potwierdziły się, zgodnie z art. 27c ust. 5 ustawy, koszty poniesione przez stronę są jej zwracane. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca została obciążona kosztami badań 4 próbek produktów, co do których dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że stanowią one środki zastępcze. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, iżby strona skarżąca kwestionowała prawidłowość badań przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków, ani też by przedłożyła przeciwdowody zmierzające do wykazania, że sporne produkty nie stanowią środków zastępczych bądź, że nie stwarzają zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Na obecnym etapie sprawy istnieją zatem podstawy do obciążenia skarżącej kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów, o których mowa w art. 27c ust. 1 i 4 ustawy o PIS w zw. z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podkreślić raz jeszcze należy, że przedmiotem postępowania nie jest ocena prawidłowości przeprowadzenia kontroli przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz ocena legalności rozstrzygnięcia określającego stronie wysokość kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny, czy produkty przez nią sprzedawane stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i badań składu jakościowego tych produktów. Poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostają więc zgłaszane w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym art. 77 ust. 6. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zdaniem Sądu, są one nieuzasadnione prawnie ze wskazanych wyżej powodów i zmierzają jedynie do umniejszenia znaczenia faktu, że 4 produkty zabezpieczone w trakcie kontroli oznaczone nazwami: [...],[...],[...],[...] okazały się środkami zastępczymi, którymi obrót jest zakazany (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Argumentacja strony skarżącej zupełnie pomija to, że przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447) mają zagwarantować aby prowadzenie, podejmowanie działalności gospodarczej było wolne dla każdego na równych prawach, ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (art. 6 ust. 1 ustawy). Nie gwarantują one zaś swobody działalności gospodarczej sprzecznej z prawem. Wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, właściwy organ ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorczy. Przedsiębiorca jest zaś zobowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska (art. 79 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 i 4 ). Jednym z takich warunków jest zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych czyli substancji używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Takie zaś środki zostały niewątpliwie zabezpieczone w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2012 r., co wykazały badania przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie. Niezależnie od istnienia materialnoprawnej podstawy obciążenia strony skarżącej kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia badań i oceny zatrzymanych produktów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie oznacza to jednak, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak stanowi art. 36 ust. 1 ustawy o PIS za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 203), dalej jako "rozporządzenie", wydane w wykonaniu delegacji zawartej w ust. 4 art. 36 ustawy o PIS. Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania (§ 2 rozporządzenia). W myśl § 3 i § 4 rozporządzenia, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. Do wysokości kosztów bezpośrednich określonych na podstawie § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4 (§ 5 rozporządzenia). Zgodnie z dyspozycją § 6, czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o PIS, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy w istocie nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości kosztów niezbędnych do przeprowadzenia wymaganych w niniejszej sprawie badań i ocen. Zważyć przyjdzie, iż organ odwoławczy skupiając się wyłącznie na ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania, pominął obowiązek ponownego rozpoznania istoty niniejszej sprawy, której wszakże nie stanowił jak już podkreślono prawidłowość przeprowadzonej kontroli i uzyskania próbek produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że mogą stanowić środki zastępcze. Obowiązkiem organów PIS w niniejszej sprawie było wszakże przede wszystkim rzetelne ustalenie wysokości kosztów związanych z wykonaniem niezbędnych dla ustalenia składu jakościowego zatrzymanych produktów ocen i badań, zgodnie z dyspozycją wskazanych wyżej przepisów i wskazanie stroni uzasadnienia faktycznego i prawnego tak dokonanego wyliczenia niezbędnych kosztów. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w decyzji z [...] stycznia 2013 r. ustalił w rozpatrywanej sprawie koszty niezbędne do przeprowadzenia badań próbek i oceny w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał następującą kalkulację: I. [...] zł (4 × [...] zł brutto) – łączny koszt przeprowadzenia badań celem określenia składu chemicznego 4 próbek produktów (pismo Narodowego Instytutu Leków w Warszawie z [...] lipca 2012 r.), II. Przygotowanie próbek do wysyłki: 1. koszt wynagrodzenia brutto: czas 1,0 h × średnia stawka [...] zł = [...] zł, 2. koszty pośrednie: czas 1,0 h × średnia stawka [...] zł × koszty pośrednie [...]% = [...] zł, 3. wyliczenie opłaty: koszt wynagrodzenia [...] zł + koszty pośrednie [...] zł = [...] zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych [...] zł), III. Przesyłka kurierska koszt brutto [...] zł. Wskazać należy, iż żaden z organów nie wskazał jako podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia ani przepisu art. 36 ustawy o PIS, ani też przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r., co już wskazuje na dowolność skarżonych orzeczeń i oczywiste naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji w tym zakresie w istocie skarżone decyzje uniemożliwiają także dokonanie właściwej sądowej kontroli ich legalności. Na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, poza kosztami badania wykonanego w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie, wykazał dodatkowe koszty tj. przygotowanie próbki do wysyłki w wysokości [...] zł oraz koszty pośrednie w wysokości [...] zł. Koszty pośrednie zostały naliczone od czynności przygotowania próbek do wysyłki (czas 1h), co wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010r. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie kosztem bezpośrednim był koszt przygotowania próbek do wysyłki do NIL w Warszawie, natomiast koszty pośrednie obejmują koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznej w związku z wykonaniem konkretnego badania oraz innych czynności, czyli średnie wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi, koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych, koszty zużytej energii, wody, gazu, zakupu zużycia konserwacji aparatury i sprzętu oraz koszty transportu (§ 4 rozporządzenia). W niniejszej sprawie organ I instancji ujął faktycznie poniesione koszty związane ze zbadaniem zabezpieczonych próbek, których identyfikacja potwierdziła, że stanowią zagrożenie zdrowia życia i ludzi. Do pisma organ dołączył kopie wskazanego pisma Narodowego Instytutu Leków z dnia [...] lipca 2012 r. oraz faktury VAT dla Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. za zbadanie składu jakościowego przedmiotowych 4 próbek produktów na kwotę [...] zł. Stwierdzić należy, iż powyższe wyjaśnienia, niezależnie od faktu, iż nie mogą stanowić uzupełnienia wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnych, w kontekście przepisów § 3-6 rozporządzenia, nie usuwają wątpliwości co do zasadności i prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji wysokości kosztów uznanych za niezbędne, a rozbitych w pkt II i III powyższej kalkulacji. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości zasadność i prawidłowość ujęcia w kalkulacji jako koszt bezpośredni (w rozumieniu § 3 rozporządzenia), niezależnych od organu kosztów związanych z wykonaniem badań próbek w Narodowym Instytucie Leków – pkt I kalkulacji. Wątpliwości budzi jednakże sposób wyliczenia i ujęcia pozostałych pozycji kalkulacji. W szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy, budzi wątpliwości czy organ pierwszej instancji we własnym zakresie poniósł koszty, które mógłby uznać za koszty bezpośrednie, skoro badania składu chemicznego próbek wykonała instytucja zewnętrzna (z pewnością wystawiona przez NIL faktura obejmuje także koszty bezpośrednie o których mowa w § 3). W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał jak traktuje koszt przygotowania próbek do wysyłki, z pisma wyjaśniającego zdaje się wynikać, że uznaje je jako koszty bezpośrednie, uwzględniając koszt 1 h wynagrodzenia pracownika. W takiej jednak sytuacji organ nie mógł tej stawki godzinowej z pewnością podawać arbitralnie, bowiem zgodnie z § 6 rozporządzenia czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, który wskazywałaby na to, że w taki właśnie sposób nastąpiło ustalenie powyższej pozycji kalkulacji. Wątpliwości budzi również sposób wyliczenia kosztów pośrednich, nie wynika bowiem z uzasadnienia decyzji podstawa przyjęcia stawki [...]%, nadto zgodnie z § 4 rozporządzenia do kosztów pośrednich wykonania badań i innych czynności (np. przygotowania próbek do wysyłki) zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania oraz innej czynności obejmujące: między innymi średnie wynagrodzenie pracownika administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia, koszty usług pocztowych (pkt 2). Tak więc koszt przesyłki kurierskiej wchodzi w skład kosztów pośrednich, nie może stanowić osobnej kategorii kosztów. Rozporządzenie przewiduje dwie ich kategorie tj. koszty bezpośrednie i koszty pośrednie. Wobec powyższych nieścisłości i wątpliwości, przy jednoczesnym braku odniesienia do przepisów rozporządzenia, wskazana przez organ pierwszej instancji kalkulacja nie może zostać zaakceptowana jako zgodna z ww. przepisami. Organ odwoławczy w swej decyzji nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do dokonanego przez organ pierwszej instancji wyliczenia, zatem obecnie Sąd nie może zastąpić organów "domyślając" się podstaw prawnych wyliczenia kosztów ujętych w pkt II i III kalkulacji. Organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 6, art. 8 K.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów wymaga, aby wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego (tutaj nie tylko sama zasada ponoszenia odpłatności ale również wysokość ustalonych kosztów) zostały wyjaśnione, a uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych powodów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, w części obejmującej odpowiednio ustalenie w rozpoznawanej sprawie kosztów niezbędnych do przeprowadzenia badań i oceny próbek (pkt 1 sentencji), podlegają uchyleniu, wobec naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. W ocenie sądu stwierdzone naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wysokość kosztów niezbędnych w danej sprawie, ustalonych w dwuinstancyjnym postępowaniu w zgodzie z wymogami ww. rozporządzenia. Sąd stwierdził jednocześnie, iż niezasadny jest zarzut błędnego sformułowania sentencji decyzji (organu pierwszej instancji), poprzez niewskazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom, bowiem wymóg taki nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy o PIS, ani też Kodeksu postępowania administracyjnego, nie określają takiego wymogu dla przedmiotowego rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (stanowi środek zastępczy). Skarżąca powołała się w tym zakresie wyłącznie na przepis art. 107 K.p.a., który w ust. 1 nie precyzuje jednoznacznie treści elementów ewentualnych elementów "rozstrzygnięcia", związanych z przedmiotem danej sprawy. W uzasadnieniu decyzji organy jednoznacznie wskazały jakie produkty zostały poddane badaniom decyzja jest w tym zakresie jasna i nie budzi wskazywanych przez stronę wątpliwości, a konkretne nazwy produktów nie stanowią o istocie przedmiotowej sprawy. Kolejnym zarzutem kierowanym wobec treści rozstrzygnięcia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., zarówno w odwołaniu, jak i w skardze jest zarzut naruszenia art. 108 K.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że co prawda organ nie wskazał wprost, że nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jednak zakreślając 14-dniowy termin zapłaty uczynił to w sposób dorozumiany. W punkcie 2 rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] organ I instancji zobowiązał Spółkę A w P. do przekazania kwoty [...] zł na wskazany rachunek bankowy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B., w terminie 14 dni od daty otrzymanej dotacji. Organ pierwszej instancji nie wskazał żadnej podstawy faktycznej ani prawnej tej części rozstrzygnięcia. Wskazać również przyjdzie, iż przepisy ustawy o PIS (w tym art. 27c), nie zawiera regulacji upoważniającej właściwego państwowego inspektora sanitarnego do rozstrzygania w drodze aktu administracyjnego o sposobie i terminie wykonania obowiązku zapłaty określonej należności pieniężnej. Przeciwnie, zgodnie z art. 27c ust. 7 ustawy o PIS, egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w ust. 4, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują do określenia w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, do określania terminu wykonania obowiązku uiszczenia należności pieniężnej określonej w punkcie 1 decyzji. W szczególności nie zaistniała tu sytuacja, regulowana w art. 261 K.p.a. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3). Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4). Zasadnie wskazuje organ odwoławczy, że decyzji organu pierwszej instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, o którym mowa w art. 108 K.p.a. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji PPIS z [...] stycznia 2013r. W takim zatem rozumieniu zarzut zarówno odwołania, jak i skargi nie jest uzasadniony. Mając jednakże na uwadze treść cytowanych wyżej norm prawa materialnego oraz postępowania stwierdzić przyjdzie, iż nie istniała żadna materialnoprawne podstawa prawna do zawarcia w decyzji w przedmiocie ustalenia kosztów niezbędnych do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa produktów, w trybie art. 27c ustawy o PIS, zobowiązania co do sposobu i terminu wykonania obowiązku nałożonego na stronę tym rozstrzygnięciem. Tym bardziej zobowiązania do wykonania obowiązku w terminie 14 dni od otrzymania decyzji, kiedy jeszcze była ona niewykonalna z mocy prawa (nie istniał dla strony obowiązek wykonania decyzji). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa; b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wobec tego rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji organu pierwszej instancji dotknięte jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – zostało wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje koniecznością stwierdzenia przez Sąd jej nieważności w tej części. Organ odwoławczy pomimo kwestionowania braku istnienia podstawy do tego rozstrzygnięcia, nie naprawił powyższej wady w trybie odwoławczym, lecz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości (również część dotkniętą wadą nieważności). W konsekwencji zaskarżona decyzja w odpowiadającej jej części została wydana także z rażący naruszeniem prawa (art. 156 § pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę państwowy inspektor sanitarny uwzględni powyższe wskazania, którymi związany jest na mocy art. 153 P.p.s.a., i ustali koszty niezbędne do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa przedmiotowych produktów zgodnie z obowiązującymi przepisami, czemu da wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja winna nadto zawierać oznaczenie strony postępowania (art. 107 § 1 K.p.a.). Jednocześnie organ zaniecha nałożenia na adresata w tym rozstrzygnięciu zobowiązania do uiszczenia należności w określonym przez siebie terminie. W sytuacji gdyby adresat decyzji, po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności, nadal nie wykonywał obowiązku dobrowolnie, wówczas organ winien podjąć niezbędne czynności celem wyegzekwowania należności publicznoprawnej, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia o wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot poniesionych kosztów postępowania tj. należnego wpisu stosunkowego od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego ([...] zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 490). Jednocześnie Sąd zarządził zwrot na rzecz skarżącej kwoty [...] zł, która stanowi różnicę pomiędzy kwotą uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł), a należnego wpisu stosunkowego do wartości przedmiotu zaskarżenia ([...] zł).