I SA/Wa 494/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi I. R. i L. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. i T. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie I., oznaczonej jako działki nr [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy I. w ciągu drogi krajowej nr [...], w tym na rzecz H. i T. M. w wysokości [...] zł oraz na rzecz I i L. R. w wysokości [...] zł, oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o powierzchniach jak wyżej wskazano, położona w gminie I., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, została przeznaczona pod budowę obwodnicy I. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Wyżej wymienione działki zostały wydzielone z działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. Następnie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa powyższej nieruchomości, w tym na rzecz H. i T. M. w wysokości [...] zł oraz na rzecz I. i L. R. w wysokości [...] zł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. i T. M. wskazując, iż nie wyjaśniono kto jest stroną zarówno w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji drogi oraz w postępowaniu odszkodowawczym, a co za tym idzie komu należy się odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Skarżący ponieśli, że zgodnie z umową zamiany zawartą aktem notarialnym z dnia [...] maja 2008 r., to oni - są jedynymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Z kolei, pismem z dnia 6 marca 2012 r., I. i L. R. wskazali, iż ustalenie stron postępowania nastąpiło w postępowaniu lokalizacyjnym, natomiast postępowanie odszkodowawcze ma na celu jedynie ustalenie kwoty odszkodowania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z dołączonego do odwołania aktu notarialnego Rep A Nr [...], sporządzonego w dniu [...] maja 2008 r. przez notariusza J. D. wynika, że L. i I. R. przenieśli na rzecz T. i H. M. udział do 1/2 części nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast T. i H. M. wyrazili zgodę na tą zamianę i w zamian za to przenieśli na rzecz L. i I. R. nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działki nr [...]. L. i I. R. także wyrazili zgodę na tą zamianę. Minister zauważył, iż przed zawarciem umowy zamiany ww. aktem notarialnym z dnia [...] maja 2008 r., zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., właścicielami nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] byli L. i I. R. w 1/2 części oraz T. i H. M. w 1/2 części. W związku z powyższym, na skutek zawarcia umowy zamiany T. i H. M. zostali jedynymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a stosownie do treści art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 193. poz. 1194 ze zm.) odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przysługuje wyłącznie tym osobom, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe na dzień, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Następnie, organ odwoławczy stwierdził, że na dzień uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, tj. na dzień [...] maja 2008 r. jedynymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli T. i H. M. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. W związku z powyższym L. i I. R. nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Minister podkreślił także, że posiadanie przymiotu strony w postępowaniu odszkodowawczym nie jest przesądzane na etapie postępowania lokalizacyjnego. Postępowanie lokalizacyjne oraz postępowania odszkodowawcze są bowiem odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. W pierwszym z nich, zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, określony jest przedmiot postępowania odszkodowawczego. Z kolei w postępowaniu odszkodowawczym, kiedy określony jest już jego przedmiot, tj. nieruchomość w stosunku do której nastąpiło odjęcie prawa rzeczowego, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie jego stron i należnego im odszkodowania. Przechodząc z kolei do kwestii oceny poprawności ustalenia wysokości odszkodowania, Minister wskazał, iż jego podstawę stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. w dniu [...] lipca 2010 r. Organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa obowiązujące w sprawie. Wskazał na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei, na podstawie art. 154 ust. 1 tej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Następnie, organ przywołał art. 156 ust. 3, według którego operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, a to wynika z art. 156 ust. 4. Pismem z dnia 24 września 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J. C. o wyjaśnienie kwestii aktualności ww. operatu szacunkowego. Pismem z dnia 10 października 2012 r. biegła wyjaśniła, iż przedmiotowy operat szacunkowy nie może zostać zaktualizowany bowiem nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych. W konsekwencji, Minister stwierdził, iż to oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego o wartości ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z tych więc przede wszystkim przyczyn Minister uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Minister podkreślił także, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto wskazano, iż w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W art. 15 k.p.a. została sformułowana zaś jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. i I. R. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1) rażące naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej wykładni art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przysługuje wyłącznie tym osobom, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe na dzień, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, w sytuacji kiedy okoliczność ta nie wynika z przedmiotowego przepisu; 2) rażące naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na zasadzie art. 23 ww. ustawy w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w następstwie nieuwzględnienia, iż zgodnie z treścią przedmiotowych przepisów, odszkodowane za wywłaszczoną nieruchomość może otrzymać ten, komu przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy ponownie w jej całości, w sytuacji, kiedy w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazania sprawy do ponownego jej rozpoznania; 4) naruszenie art. 107 § 3 i art. 9 i 11 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie: a) nieustosunkowania się do stanowiska skarżących, przedstawionego w odpowiedzi na odwołanie złożone przez H. i T. M., b) niewyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń prawnych, które doprowadziły do przyjęcia, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przysługuje wyłącznie tym osobom, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe na dzień, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. W konsekwencji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik uczestników postępowania H. i T. M. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zasadniczym powodem uchylenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., było związanie Ministra brzmieniem art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej u.g.n. W przepisie tym ustawodawca określił bowiem cezurę czasową ważności operatu szacunkowego dla danego celu. Okres jego ważności wynosi 12 miesięcy od daty sporządzenia, ale może zostać przedłużony przez samego rzeczoznawcę zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Może też być krótszy, jeśli wystąpią podane w art. 156 ust. 3 u.g.n. przesłanki powodujące dezaktualizację wyceny, wymienione w art. 154 u.g.n. - zmiany celu wyceny, funkcji nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości (w tym jej wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej). Termin ten dotyczy także organu odwoławczego, albowiem jest on organem merytorycznym w sprawie i jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Tak więc, jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia jest więc potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego go rzeczoznawcę. Z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony na dzień [...] lipca 2010 r. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] października 2011 r. w oparciu o operat, którego aktualność biegła potwierdziła w dniu [...] lipca 2011 r. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Minister słusznie zwrócił się więc do biegłej, pismem z dnia 24 września 2012 r., o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu. W odpowiedzi na nie, pismem z dnia 10 października 2012 r., biegła stwierdziła, iż przedmiotowy operat szacunkowy nie może zostać zaktualizowany, bowiem nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych, tym samym nie może on służyć do celu, dla którego został sporządzony. W konsekwencji, brak potwierdzenia aktualności operatu uniemożliwił organowi odwoławczemu jego ocenę, i z tych przyczyn prawidłowo Minister uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu w sprawie. Ponadto, nie zyskał akceptacji Sądu zarzut skarżących, iż Minister nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się przyjmując, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przysługuje wyłącznie tym osobom, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe na dzień, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Organ prawidłowo bowiem wyjaśnił, opierając wyjaśnienia na przepisach prawa, że L. i I. R. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu odszkodowawczym. Z treści art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, wynika bowiem, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepis ust. 4 stanowi z kolei, iż nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Oznacza to, że na ten dzień ustala się strony postępowania odszkodowawczego. Prawidłowo więc Minister uznał, że stroną postępowania odszkodowawczego powinni być T. i H. M. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, gdyż to oni, na dzień uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, tj. na dzień [...] maja 2008 r. byli jedynymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie, Sąd nie znalazł podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania H. i T. M., o które wnioskował pełnomocnik na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 lipca 2013 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.