II SA/Łd 436/13

Dnia 30 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nakazującą R. i A. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 26 marca 2008 r. P. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o "zamurowanie nielegalnie wbudowanego okna" na nieruchomości nr 362 usytuowanej przy ul. A 57 w T. W przedmiotowej sprawie kilkakrotnie organ I instancji wydawał decyzje nakazujące zamurowanie spornego otworu okiennego - pierwotnie w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1, a następnie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.). Organ II instancji z kolei kilkakrotnie uchylał wydawane rozstrzygnięcia przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zwracał przede wszystkim uwagę na prowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem reguł procedury administracyjnej, a w konsekwencji na niewyjaśnieniu podstawowych okoliczności pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, w tym ustalenie czy budynek mieszkalny, w którym umiejscowione jest okno został zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę czy też został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Podnosił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. W dalszym toku postępowania organ II instancji podkreślał, że prowadzone postępowanie nie powinno dotyczyć jedynie otworu okiennego w ścianie północnej budynku usytuowanego w granicy z nieruchomością sąsiednią, bowiem cały budynek mieszkalny został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, nadto w sprawie nie znajduje zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał R. i A. M. właścicielom budynku mieszkalnego o wymiarach 9,09 x 11,09 m wraz z rozbudowaną częścią mieszkalną o wymiarach 5,79 x 4,04 m i 2,76 x 4,3 usytuowaną wzdłuż granicy nieruchomości o nr ewid. 362 i 361/2 (obręb 20) przy ul. A 57 w T. rozbiórkę dobudowanej samowolnie części mieszkalnej o wymiarach 5,79 x 4,04 m i 2,76 x 4,3 m na działce nr 362 przy ul. A 57 w T. i doprowadzenie budynku mieszkalnego (bryły zasadniczej) do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 lipca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na rozprawie administracyjnej w dniu 4 października 2012 r. R. i A. M. oświadczyli, że podejmą się legalizacji budynku mieszkalnego który jest użytkowany, wobec czego organ postanowieniem z dnia [...] nałożył na nich obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego całego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi. W dniu 30 stycznia 2013 r. R. i A. M. poinformowali organ, że żądany dokument został przedłożony w 2009 r. Organ ocenił, że dostarczona w 2009 r. ocena techniczna nie wyjaśniała dostatecznie sprawy ani poruszanych zagadnień, toteż zwrócił się do autora opracowania o uzupełnienie i doprecyzowanie wypowiedzi oraz odniesienie się do lokalizacji okna w granicy nieruchomości. Organ wyjaśnił, że ze zgromadzonych materiałów i dowodów wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego o wymiarach 5,79 x 4,04 m i 2,76 x 4,3 m przy ul. A 57 nastąpiła po zakupie działki przez R. i A. M. tzn. po 1985 roku. Zdjęcia lotnicze wykonane w 1997 roku pokazują, że budynek mieszkalny ma rozbudowaną bryłę wzdłuż granicy działek, natomiast zdjęcie lotnicze wykonane w roku 1981 roku (przed zakupem nieruchomości) pokazuje zasadniczą bryłę budynku mieszkalnego. Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego, Wydziału Geodezji Gospodarki Nieruchomościami wynika, że grunty nieruchomości na której został wybudowany budynek mieszkalny posiadały ustalony podział na działki od 1966 r. W latach 1981 - 1982 nastąpiła modernizacja ewidencji gruntów miasta T., w wyniku której zmieniono numery ewidencyjne działek. Działka o nr ewid. nr 362 obecnie będąca własnością R. i A. M. posiadała nr ewid.473. Działka o nr ewid. 361 A. i P. B. posiadała nr ewid. 472. Od czasu wykazania w/w działek w ewidencji gruntów nie były dokonywane jakiekolwiek podziały przedmiotowego terenu. Organ ustalił, że usytuowanie przedmiotowej nieruchomości na przestrzeni wyżej opisanego czasu nie uległo zmianie. Dodatkowo mapa sytuacyjno-wysokościowa wykonana w 1999 roku otrzymana ze Starostwa Powiatowego w T. przedstawia tylko zasadniczą bryłę budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy działek o nr ewid. 361/2 i 362 bez naniesień rozbudowy mieszkalnej. W związku z tym, że inwestor samowolnie wybudowanej części budynku mieszkalnego nie przedłożył żądanej oceny stany technicznego budynku, organ zobowiązany był, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazać rozbiórkę części dobudowanej i doprowadzenie budynku mieszkalnego (bryły zasadniczej) do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 lipca 2013 roku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i A. M. podnosząc, że z analizy wytycznych organu II instancji wynika, że prowadzone postępowanie winno zostać wyjaśnione w kierunku ustalenia, że dotyczy legalności całego budynku mieszkalnego, a nie samego otworu okiennego, ustalenia czy ich budynek mieszkalny został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej czy też nie, a spór sąsiedzki winien być oceniony na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących się organ II instancji, narzucając organowi stopnia powiatowego kierunek dalszego postępowania i inny przedmiot sprawy, w sposób rażący naruszył prawo. Zarzucili nie ustalenie przez organy kto był inwestorem budynku, kiedy wzniesiono budynek, czy inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę. Podnieśli, że organ nie miał podstaw do nakazania rozbiórki ich budynku mieszkalnego na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bo nie zachodzą wskazane w tym przepisie okoliczności. Podkreślili, że z przeprowadzonej inwentaryzacji budynku wynika, że jest on zdatny do użytkowania i zarzucili, że organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził postępowania legalizacyjnego, do czego był zobowiązany przepisami prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli także A. i P. B. wnosząc o zmianę decyzji i zobowiązanie właścicieli nieruchomości przy ul. A 57 do zamurowania okna, a w stosunku do pozostałej części decyzji o skrócenie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowanie w sprawie samowoli czy nie, jeżeli samowola budowlana została zakończona w poprzednim stanie prawnym, do postępowania w tej sprawie stosuje się przepisy ustawy z 1974 r. Zauważył, iż w analizowanym postępowaniu wiele jest wątpliwości co do ostatecznej daty zakończenia budowy (rozbudowy) budynku mieszkalnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, warunkującej stosowanie przepisów obecnie obowiązujących lub dotychczasowych. W ocenie organu należy jednak przyjąć zgodnie z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami, iż zarówno budowa jak i rozbudowa przedmiotowego budynku została zakończona przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dlatego należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 1974 r. Podniósł, że jedynie w przypadku wyeliminowania dwóch negatywnych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, możliwe jest skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w stosunku do samowoli budowlanej. W weryfikowanym postępowaniu organ stopnia powiatowego w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do kwestii zgodności spornego obiektu z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku prowadzenia postępowania wystąpił pismem z dnia 13 listopada 2008 r. do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z prośbą o informację między innymi co do dopuszczalności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozbudowy budynku mieszkalnego w latach 1985-1995 oraz co do zgodności lokalizacji omawianego obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i otrzymał odpowiedź, że do 1988 roku na terenie, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość obowiązywał uproszczony plan gminy, natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 20 maja 1988 r. działka, której dotyczy postępowanie, znajdowała się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zaznaczył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. powinien był oprzeć swoje ustalenia wyłącznie na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Odnoszenie się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje, nie jest natomiast zasadne. Organ wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej jest dopuszczalna, jeśli budowa znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę także wówczas, gdy w okresie budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał zabudowy lub zabudowę innego rodzaju. Zdaniem organu II instancji organ stopnia powiatowego winien ustalić, czy obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta T. oraz czy lokalizacja spornego obiektu jest zgodna z jego ustaleniami. Zaznaczył, że samo niewykonanie obowiązku nałożonego na podstawie przepisu art. 56 Prawa budowlanego nie stanowi przesłanki do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Taka możliwość istnieje jedynie w przypadku nie wyeliminowania negatywnych przesłanek określonych w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z dnia 1974 r. Niedostarczenie ekspertyz żądanych na podstawie art. 56 Prawa budowlanego może natomiast skutkować zleceniem przez organ administracji państwowej wykonania ich na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Organ stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpująco postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości legalizacji obiektu, a tym samym nie zostały jednoznacznie wykluczone przesłanki z art. 37 ustawy uniemożliwiające sanowanie zaistniałej samowoli budowlanej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. B., zarzucając przewlekłe, bo toczące się od 26 marca 2008 r., prowadzenie sprawy. Skarżący zakwestionował też nagminne niestosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2, podczas gdy jego zdaniem wieloletnie gromadzenie materiału dowodowego pozwala na choćby częściowe – dotyczące otworu okiennego – merytoryczne rozpoznanie. Wyjaśnił, że najbardziej zależy mu na nakazaniu zamurowania okna sąsiada, które zakłóca jego prywatności i ogranicza swobodę funkcjonowania. Podniósł, że organy administracji nie respektują zapisu art. 8 k.p.a., nadto Inspektor stopnia wojewódzkiego mimo wydania tylu błędnych decyzji przez organ I instancji nie pociągnął go do odpowiedzialności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Prawidłowo organy administracji wskazały na zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowiącego, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane weszła w życie 1 stycznia 1995 r., a samowolna rozbudowa budynku nastąpiła przed tą datą, co nie jest kwestionowane. Usunięcie więc skutków owej samowolnej zabudowy winno nastąpić w oparciu o przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przypadku prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania – według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ. Przy próbach legalizacji samowoli budowlanej wartością nadrzędną winien być bowiem ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni, określony w przepisach aktualnie obowiązujących na danym terenie – miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak i w przepisach ustawowych. Dla ustalenia konsekwencji samowoli budowlanej powstałej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. niezbędne jest zatem ustalenie, czy w aktualnym stanie prawnym teren, na którym znajduje się nielegalnie wzniesiony obiekt lub jego część, jest czy też nie jest przeznaczony pod zabudowę lub zabudowę danego rodzaju. Dopiero stwierdzenie, że aktualnie obowiązujące regulacje prawne nie dopuszczają na danym terenie lokalizacji takiego rodzaju zabudowy, jak ta która powstała w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. spowoduje konieczność przyjęcia, że zachodzą przesłanki nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego też rację przyznać należy organowi II instancji, że decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie dobudowanej części mieszkalnej została wydana przedwcześnie. Organ I instancji, naruszając art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie zebrał całości materiału dowodowego i nie dokonał jego oceny w kontekście istnienia, w pierwszej kolejności, przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. nie ustalił, czy dla terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy owa zabudowa nie narusza jego postanowień. A w przypadku braku uregulowań lokalnych co do zagospodarowania tego terenu, czy ta zabudowa jest dopuszczalna na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., nr 647 ze zm.). Ustalenie to jest pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego i determinuje dalsze czynności organów w sprawie. Jak słusznie zauważył też organ II instancji, w przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 71/10 nr LEX 643702). Jeżeli po tych wstępnych badaniach organ ustali, iż istniejąca zabudowa jest nie do pogodzenia z obecnie obowiązującymi regulacjami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, to nie ma potrzeby prowadzenia dalszego postępowania legalizacyjnego i należy orzec o usunięciu samowoli budowlanej w drodze rozbiórki. Jeśli zaś w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 (przymusowej rozbiórki), organ winien w dalszej kolejności ocenić czy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. A jeżeli stwierdzi istnienie podstaw z art. 37 ust. 1 pkt 2, to będą one stanowiły podstawę orzeczenia rozbiórki tylko wówczas, gdy brak jest możliwości ich usunięcia w drodze dokonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w myśl art. 40 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. nie można więc postawić zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Mimo, że postępowanie toczy się od wielu lat, to decyzja organu I instancji jako wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania nie mogła się ostać w obrocie prawnym, zwłaszcza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dotychczasowe postępowanie administracyjne sprowadzało się jedynie do ustalenia w jakiej dacie powstał budynek i że został rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej, natomiast pozostało jeszcze do przeprowadzenia całe postępowanie legalizacyjne opisane we wcześniejszym fragmencie rozważań. W niniejszej sprawie nie wystarczało zatem przeprowadzenie postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa i wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. LS