VI SA/Wa 1717/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w P. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] w przedmiocie zlecenia kontroli składanych informacji okresowych oraz prowadzenia ksiąg rachunkowych przez emitenta postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej spółce – S. S.A. z siedzibą w P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF) pismem z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm.; cytowanej dalej jako "ustawa o ofercie"), w związku z wątpliwościami co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez S. S.A. z siedzibą w P. (cytowaną dalej jako "emitent", "Spółka", "skarżąca"), zleciła spółce E. Sp. z o.o. kontrolę tych informacji i ksiąg rachunkowych. Jak wynika z powyższego pisma kontrola objąć miała analizę wybranych transakcji i zdarzeń znajdujących odzwierciedlenie w skonsolidowanych sprawozdaniach finansowych i sprawozdaniach finansowych Spółki zawartych w raportach okresowych i skonsolidowanych raportach okresowych za rok obrotowy 2011, za pierwszy kwartał 2012 r., pierwsze półrocze 2012 r. i trzeci kwartał 2012 r., które mogą budzić wątpliwości w zakresie prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez ww. Spółkę. Jak podano w tym piśmie, wnioski z kontroli zostaną przedstawione w formie raportu z przeprowadzonych prac, w którym spółka audytowa, zgodnie z przewidywanym w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie końcowym wynikiem kontroli, wskaże i uzasadni, czy wątpliwości KNF co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez Spółkę są uzasadnione oraz, czy w trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie informacji okresowych oraz ksiąg rachunkowych emitenta. W skardze wniesionej do Sądu na czynności podjęte przez KNF pismem z dnia [...] marca 2013 r., Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania tych czynności. Skarżąca w uzasadnieniu skargi zarzuciła KNF naruszenie przepisu art. 68 ust. 3 w związku z art. 84 ustawy o ofercie, polegające na przekroczeniu zakresu dopuszczalnego w jego ramach uznania administracyjnego, przejawiające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do zlecenia przeprowadzenia kontroli we wskazanym na wstępie zakresie, podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisu winno doprowadzić organ do wniosku, że ze względu na kontrolę zleconą w Spółce w tym samym czasie, kontrola zlecona pismem z dnia [...] marca 2013 r. jest bezprzedmiotowa, gdyż jej cel mógłby zostać osiągnięty poprzez działania wcześniej powołanego do przeprowadzenia konroli przez Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie biegłego rewidenta. Spółka stwierdziła w związku z powyższym, że przeprowadzenie kontroli na skutek ww. pisma KNF jest niecelowe i bezprzedmiotowe i stanowić będzie nieuzasadnione wydatkowanie środków publicznych. Nadto skarżąca podała, że KNF nie wyjaśniła, w jaki sposób informacje dotyczące sprawozdań finansowych Spółki, nagłośnione przez media i akcjonariuszy, zrodziły wątpliwości co do prawidłowości tych sprawozdań, zwłaszcza w sytuacji, gdy Spółka, przed wszczęciem kontroli, na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o ofercie, udzieliła KNF informacji w tym zakresie. W ocenie Spółki, KNF błędnie przyjęła, że adresatem zlecenia czynności kontrolnych dokonywanych w ramach przepisu art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie jest wyłącznie podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych, a nie emitent, podczas gdy zlecenie kontroli wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki kontrolowanego podmiotu i jako takie może być zakwalifikowane jako czynność materialno-techniczna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca poddała analizie zasadność wszczęcia postępowania kontrolnego pismem KNF z dnia [...] marca 2013 r. w sytuacji prowadzonej kontroli dokumentów finansowych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie, przez powołanego uchwałą Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia rewidenta i stwierdziła, że KNF mogłaby w pełni z wyników przeprowadzonej przez niego kontroli skorzystać. Skarżąca zauważyła również, że czynność polegająca na podjęciu przez KNF działań nadzorczych na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie, powinna zostać uznana za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., cytowanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie art. 3 § 3 cyt. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zauważyć należy, że środek przewidziany w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Odwołując się do stanowiska zajętego w doktrynie prawa rynku kapitałowego, podkreślić należy, że do czynności, o których mowa w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie, nie stosuje się przepisów o postępowaniu kontrolnym na rynku kapitałowym (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym – Dz.U. Nr 183, poz. 1537 ze zm., określający krąg podmiotów nadzorowanych, które mogą być objęte kontrolą z wyłączeniem emitentów – art. 5 pkt 7 tej ustawy). Prezentowany jest pogląd, że powyższy przepis ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym wyłącza wprost możliwość przeprowadzenia kontroli emitentów. Mechanizm nadzoru finansowego nie został uregulowany przez wskazanie na poziomie ogólnej normy kreującej ogólne uprawnienie organu administracji publicznej w stosunku do podmiotów nadzorowanych. W tym zakresie przyjęto rozwiązanie wprowadzania możliwości takiego oddziaływania nadzorczego w stosunku do poszczególnych podmiotów nadzorowanych w ramach norm szczególnych. Normy te wskazują na sposoby wykonywania nadzoru w odniesieniu do różnych typów instytucji, i tak, art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie dotyczy emitenta papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym lub będących przedmiotem ubiegania się o to dopuszczenie. Podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej (M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, System Informacji Prawnej LEX). Odnosząc powyższe uwagi o naturze prawnej i zakresie wykorzystania środka nadzorczego (kontroli) przewidzianego treścią art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie do systematyki form działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), wskazać należy, że środek ten nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, sformułowany zarówno jako wszczęcie kontroli (tytuł skargi), jak i czynności podjęte przez KNF dnia [...] marca 2013 r. w sprawie zlecenia spółce E. Sp. z o.o. na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie kontroli informacji i ksiąg rachunkowych Spółki, stwierdzić należy, że czynności objęte skargą do Sądu nie posiadają cech pozwalających zakwalifikować je do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze nie są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 63, Nb 43). Zlecenie, o którym mowa wart. 68 ust. 3 ustawy o ofercie wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Istotą tej umowy z punktu widzenia KNF jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu przedmiotowej umowy KNF kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości KNF, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Czynności kontrolne tradycyjne są postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli (Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). Po drugie, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 64, Nb 43). Zlecenie, o którym mowa w art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie, jak wspomniano wyżej, opiera się na umowie cywilnej pomiędzy Urzędem KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. Stosuje prawo, ponieważ do tego został powołany, wyposażony w możliwość zawarcia umowy z podmiotem zewnętrznym (Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). KNF działa więc tu wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji powyższego można jednoznacznie stwierdzić, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. Zgodnie z treścią cytowanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., użyty w nim zwrot "inne niż określone w pkt 1-3 (...)" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1133/10). W rozpatrywanej sprawie natomiast zlecenie kontroli w trybie art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie i jej wykonywanie przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (skarżącej) ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Przedmiotowe zdarzenia mogą prowadzić jedynie do ustaleń, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej. Czynności podejmowane w ramach powyższego przepisu mogą być pomocne w procesie ustalania stanu faktycznego w sprawie, w której KNF powzięła wątpliwość co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez skarżącą Spółkę. Czynności te jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków emitenta, a jedynie w następstwie ich realizacji może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Z powyższych względów, zaskarżone pismo Komisji Nadzoru Finansowego jako nieobjęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, nie podlega rozpoznaniu przez ten Sąd, co w konsekwencji skutkuje odrzuceniem złożonej na przedmiotowe pismo oraz czynności nim wywołane skargi, jako niedopuszczalnej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.