II SA/Kr 653/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K.R. i K.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 1 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. H.D. i T.D. wystąpili z wnioskiem z dnia 15 stycznia 2013r. do Wójta Gminy G. o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew (11 modrzewi) rosnących na stanowiącej ich własność działce nr [....] w miejscowości K. Postanowieniem z dnia 21.01.2013r., znak: [....] Wójt Gminy G. zawiesił postępowanie w sprawie z ww. wniosku - do czasu rozstrzygnięcia sporu pomiędzy wnioskodawcą, a właścicielem działki sąsiedniej co do przebiegu granicy. W uzasadnieniu postanowienia Wójt Gminy G. podniósł, iż od K.R. i K.R. , uzyskał informację, że drzewa wskazane w ww. wniosku do usunięcia, rosną na ich gruncie, tj. działce nr [....] . K.R. i K.R. nie zgadzają się na usunięcie ww. drzew. Organ I instancji stwierdził, że trwa spór co do przebiegu granicy, co stanowi podstawę do zawieszenia postępowania przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli: T.D. i H.D. , nie zgadzając się na zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji powołał się na oświadczenie państwa R. , właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którego im nie doręczono. Zdaniem żalących się, Wójt Gminy G. nie przedstawił zasadności przesłanek jakimi się kierował, wydając zaskarżone postanowienie. Wnoszący zażalenie stwierdzili, że obowiązkiem urzędnika jest dokładne i skrupulatne przeanalizowanie sytuacji i na podstawie dokumentów wydanie stosownej decyzji lub postanowienia, nie przewlekając w czasie. W razie zaś wątpliwości powinien wystąpić do obu stron o uzupełnienie wniosku oświadczeniem na piśmie o dysponowaniu daną nieruchomością, na której rosną drzewa wymienione we wniosku o wydanie zezwolenia na ich wycięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 1 marca 2013r., nr [....] , działając na podstawie art. 138 § 2 oraz art.127 w zw. z art.144 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 267) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzucono organowi I instancji brak wykazania, że w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest m.in. od wystąpienia tej przesłanki. Wskazano również, że Wójt Gminy G. , nie poczynił żadnych własnych ustaleń koniecznych dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, czym naruszył art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Krakowie złożyli K.K. i K.R. Skarżący wskazali, że zgłoszone do wycięcia drzewa rosną na terenie działki nr [....] , stanowiącej ich własność i nie zgadzają się na ich wycięcie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonana, stosownie do przepisu art. 1 p.p.s.a., kontrola zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, nie dała podstaw do uznania, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO z dnia 1 marca 2013r. uchylające postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 21 stycznia 2013r. mocą, którego organ zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na usunięcie drzew (11 modrzewi) rosnących na działce nr [....] w miejscowości K. - do czasu rozstrzygnięcia sporu pomiędzy wnioskodawcą, a właścicielem działki sąsiedniej co do przebiegu granicy. SKO uznało, że uzyskana od właścicieli sąsiedniej działki informacja, że wnioskowane do wycięcia drzewa znajdują się na ich działce, a nie na działce stanowiącej własność wnioskodawców, nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy prowadzonej z wniosku z dnia 15 stycznia 2013r. W tym zakresie podzielić należy poglądy organu odwoławczego, które obszernie zostały przytoczone w części historycznej uzasadnienia, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącego podstawę pierwszo instancyjnego rozstrzygnięcia, organ zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie, o którym mowa w tej normie prawnej stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1898/07, LEX nr 489631 stwierdzono, że: "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. W doktrynie odnaleźć można pogląd, według którego sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną. (zob. Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz Aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - komentarz do art. 100 teza 5 - LEX/El.2012). W przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie wykazał okoliczności potwierdzających wystąpienie przesłanek wyliczonych w ww. przepisie. Samo gołosłowne, bo niepoparte żadnymi dowodami, stwierdzenie przez Wójta Gminy G. , że trwa spór co do przebiegu granicy pomiędzy wnioskodawcą a właścicielem działek sąsiednich, nie może zostać uznane za zagadnienie wstępne. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody: usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgoda właściciela tej nieruchomości. Przy rozpatrywaniu wniosku o wycięcie drzew, niezbędnym jest w pierwszej kolejności ustalenie nieruchomości na której rosną drzewa, objęte wnioskiem oraz właściciela tej nieruchomości. Organ I instancji nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie ww. okoliczności, a zajętego przez siebie stanowiska nie poparł jakimkolwiek dowodem. W ślad za SKO w N. uznać zatem należało, że postanowienie organu I instancji wydane zostało przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i konieczne było jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym miejscu należy poczynić uwagę natury ogólnej. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Wskazać również należy, że z treść skargi wynika, iż skarżący pozostają w błędnym przeświadczeniu, że zaskarżone postanowienie uważają za "krzywdzące", gdyż zezwalana na wycinkę drzew (modrzewi). Tymczasem postanowienie to w żaden sposób nie wypowiada się co do wycinki drzew i nie rozstrzyga sprawy w tym zakresie. Organ w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew lub jej odmowę będzie orzekał w formie decyzji. Tymczasem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są to tzw. postanowienia wpadkowe (incydentalne) - nie rozstrzygające sprawy co do istoty - lecz orzekające co do okoliczności wpadkowych, które pojawiły się w sprawie. Taką okolicznością w niniejszej sprawie o wydanie zgody na wycinkę drzew była kwestia, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z art.97 ust.1 pkt 4 k.p.a. tj. czy w sprawie pojawiła się kwestia prejudycjalna dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak zasadnie wskazał organ II instancji wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie przez organ I instancji było co najmniej przedwczesne. Organ I instancji w najmniejszy sposób nie uzasadnił, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, ani nawet go nie uprawdopodobnił. Nie tylko nie poczynił żadnych ustaleń co do występowania kwestii prejudycjalnej w sprawie, ale w konsekwencji nie znalazły one swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu postanowienia z 21.01.2013r. Co więcej sami skarżący w treści skargi i załącznikach do niej powołują się na dokumenty wskazujące na przebieg granicy miedzy działkami nr [....] i [....] położonych w K. Co tym bardziej uzasadnia twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie występowała kwestia prejudycjalna i nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, lecz należy zmierzać do jego niezwłocznego zakończenia. Zatem organ I instancji nie tylko nie wykazał, czy podniesione przez jedną ze stron postępowania mają charakter kwestii prejudycjalnej, ale nawet w żaden sposób nie wykazał, ani nie uprawdopodobnił okoliczności, które uznał za wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Wreszcie skoro nawet uznał, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne, to jak słusznie wskazał organ II instancji nie powołał i nie zastosował art.100 k.p.a., który nakazuje organowi administracyjnemu wskazać kto podejmie działania zmierzające do rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej. Wszystkie te okoliczności potwierdzają, że postanowienie organu I instancji z 21.01.2013r. było błędne i należało je usunąć z obrotu prawnego – co prawidłowo uczyniło SKO w N. uchylając je. W konsekwencji skarga K.R. i K.R. jest całkowicie bezzasadna. Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego pozwalające na precyzyjne wskazanie działki, na które znajdują się zawnioskowane do wycięcia drzewa oraz ustalenie właściciela tej nieruchomości oraz sprawdzenie (jeżeli drzewa rosną w granicy działek) czy toczyło się postępowanie administracyjne lub sądowe ustalające przebieg granicy między dz. nr [....] a dz. nr [....]. Stan faktyczny sprawy może być ustalany na podstawie wszelkich dowodów służących jej wyjaśnieniu np. na podstawie dokumentów, zeznań świadków, oględzin itp. w trybach uregulowanych przepisami kodeksu postępowania. Zarzuty skargi sprowadzą się do wykazania, że objęte wnioskiem o wycięcie drzewa znajdują się na działce stanowiącej własność skarżących. Kwestia ta wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych, bowiem spór co do przebiegu granic powinien być rozstrzygnięty wedle właściwości przez sąd powszechny. Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji.