II SA/Kr 488/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 grudnia 2012 r. r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala. Przedmiotem skargi A.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] .12.2012 r. (znak:[...] ). Wskazaną decyzją utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 17.10.2012 r. (znak:[,...] ) stwierdzającą wygaśnięcie innej decyzji tego organu z dnia 3.08.2010 r. (znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] obr. [..] w Z. , polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji organu I instancji z dnia 17.02.2012 r., wydanej na podstawie art. 162 par. l kpa w zw. z art. 65 ust. l pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że inwestycja objęta decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia 3.08.2010 r. (znak: [...] o ustaleniu warunków dla zmiany zagospodarowania działki nr [...]obr. [...] w Z. - położona jest na terenie dla którego Rada Miasta Z. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "\[...]" (uchwała Rady Miasta Z. z dnia 28.10.2010 r.; nr [...]) Podkreślono, że plan ten zawiera inne ustalenia, niż przyjęte we wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Organ dodał, że działka nr [...] Obr[...] w Z. jest .położona na ternie oznaczonym w planie symbolem [...] . Podstawowe przeznaczenie tego terenu to łąki, pastwiska oraz nieużytki. Uzupełniające zaś przeznaczenie tego terenu to: istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, dopuszczona do zachowania, a także obiekty i urządzenia obsługi turystyki i obiekty małej architektury. Organ przytoczył wynikające z planu miejscowego szczegółowe zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a mianowicie między innymi: 1) w liniach rozgraniczających terenów łąk, pastwisk i nieużytków dopuszcza się utrzymanie wyłącznie istniejących obiektów kubaturowych wskazanych na rysunku planu jako budynki dopuszczone do zachowania, 2) przeznaczenie budynków dopuszczonych do zachowania - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, bacówki, 3) dopuszcza się jednokrotną rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych o 30m kwadratowych w stosunku do powierzchni wyznaczonej obrysem budynku na rysunku planu, 4) dopuszcza się nadbudowę istniejących budynków dopuszczonych do zachowania do maksymalnej wysokości budynków zgodnie z ustaleniami niniejszego paragrafu, 5) dopuszcza się remonty i przebudowy istniejących budynków dopuszczonych do zachowania, 6) zabrania się lokalizacji wszelkiej nowej zabudowy kubaturowej, w tym obiektów budowlanych służących produkcji rolnej, oraz zabudowy tymczasowej, za wyjątkiem: - wiat dla turystów o charakterze ogólnodostępnym, - platform widokowych, - obiektów małej architektury, takich jak: tablice informacyjne, ławki, pojemniki na odpadki, z wykluczeniem lokalizacji pojemników na odpadki na terenach położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, - koniecznych obiektów infrastruktury technicznej. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia 17.10.2012 r. przytoczono ustalenia decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 3.08.2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...] obr.[...] w Z. . Z warunków tych wynika, że: 1) Projektowaną inwestycję należy zlokalizować w obszarze oznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a projektowaną zabudową kubaturową z uwzględnieniem obowiązującej linii zabudowy; 2) Wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie maksymalnym 0,16; 3) Wielkość powierzchni utwardzonej - powinna wynikać z faktycznych potrzeb użytkowych. Pozostałą nieutwardzoną część powierzchni działki należy potraktować jako biologicznie czynną; 4) Współczynnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie 58%; 5) Szerokość elewacji frontowej od północno-wschodniej ściany winna wynosić 14,3 m z tolerancją 20%; 6) Dla inwestycji przewidziano dach dwuspadowy, kąt nachylenia połaci dachu - 50-54 stopnie; 7) Wysokość górnej krawędzi elewacji fortowej - 12 m. 8) Określono także rodzaj pokrycia dachowego oraz ustalono kolorystykę zasadniczej części projektowanego budynku. Następnie, organ I instancji streścił cały przebieg dotychczasowego postępowania. Burmistrz Miasta Z. wskazał przy tym, że inwestor A.P. - nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji objętej opisaną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 3.08.2010 r. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Starosty T. z dnia 23.05.2012 r., z którego wynika, że decyzja Starosty z dnia 23.12.2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na działce nr [...] obr.[...] w Z. , "nie stała się prawomocna", gdyż w dniu 21.01.2011 r. - odwołał się od niej J.K. . Powyższy fakt, potwierdza także pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2.05.2012 r. W związku z tym, Burmistrz Miasta Z. uznał, że skoro ustalenia planu miejscowego są inne niż wynikające z wydanej decyzji z dnia 8.03.2010 r., a wnioskodawca nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, to zgodnie z art. 162 par. l pkt l kpa należy stwierdzić wygaśnięcie spornej decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od wskazanej decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 17.10.2012 r., A.P. zawarł wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3.08.2010 r. do czasu rozpatrzenia złożonego wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzją z dnia 28.12.2012 r. (znak:[...] ) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 17.10.2012 r. Kolegium podało, że wniosek składającego odwołanie dotyczący zawieszenia postępowania nie znajduje uzasadnienia. W szczególności kwestia zamiany planu miejscowego nie jest w tej sprawie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 94 par. l pkt 4 kpa. Kolegium podnosiło, że nie ma przepisu, który stanowiłby, że rozstrzygnięcie w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy wymaga stwierdzenia przez inny organ lub sąd zgodności z prawem uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił także, że plan miejscowy "[...] " jest obowiązującym aktem prawa miej miejscowego. Dodatkowo Kolegium wskazało, że nie jest sporne w sprawie, iż plan miejscowy [...] obowiązuje od 26.12.2010 r., a także, iż inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu 23.12.2010 r. tj. 3 dni przed wejściem w życie tego planu. Bezsporne jest także, iż plan miejscowy obejmuje działkę, której dotyczy wygaszana decyzja o warunkach zabudowy. Kolegium podało, że ograniczenie zakresu stosowania art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie do sytuacji istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie planu miejscowego - nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. Analizowany przepis zakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wz wówczas, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, nie wprowadza przy tym jakichkolwiek rozróżnień odnośnie relacji chwili ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę - do chwili wejścia w życie planu miejscowego. Przepis ten, zdaniem Kolegium, narusza zasadę ochrony praw nabytych - jeżeli jest interpretowany w ten sposób, że ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę musi istnieć w chwili wejścia w życie planu. Natomiast stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie narusza zasady ochrony praw nabytych tylko wówczas, gdy w dniu wydania decyzji wygaszającej, inwestor nie legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8.03.2010 r. - nie jest ostateczna, bowiem dalej znajduje się w fazie odwoławczej. Przeznaczenie działki nr [...] obr. [...] w Z. - określono w planie miejscowym odmiennie, niż w spornej decyzji o warunkach zabudowy. To powoduje, zdaniem Kolegium Odwoławczego, ze aktualna stała się przesłanka określona w art. 65 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie bowiem wygaśnięcia decyzji nie może być orzeczone, gdy wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, czyli decyzja od której, wg art. 16 par. l kpa - nie służy odwołanie. Podkreślono także, iż organ nie ma żadnych podstaw aby oczekiwać na rozstrzygnięcie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano też, że analizowany przepis posługuje się czasem przeszłym, co oznacza, że organ powinien prowadzić postępowanie w "normalnym trybie" i w dniu rozstrzygnięcia ocenić przesłankę, czy do dnia orzekania została wydana decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę. Jeżeli decyzja taka nie została wydana, organ ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący A.P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28.12.2012 r. narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Do skargi, skarżący załączył: - pismo, które złożył w Urzędzie Miasta K. w dniu 22.09.2011 r. oraz - decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11.05.2011 r. uchylającą decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 27.01.2011 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia 24.11.2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] obr. [...] w Z. Skarżący podkreślił, że Burmistrz Miasta Z. - świadomie doprowadza do sytuacji, w której zmuszony będzie wypłacić skarżącemu ponad 600 tyś. zł odszkodowania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. W piśmie z dnia 27.07.2013 r. A.P. wskazał, że przedmiotem postępowania przed Burmistrzem Miasta Z. -jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 3.08.2010 r. (znak:[...] ), zaś stronami inicjującymi to postępowanie i jej jedynymi beneficjentami są A.M.-O. i S.M-O., . Skarżącym podkreślił, że strony te, bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia 17.10.2012 r. (znak:[...] ). Jak sugeruje skarżący, wskazana decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium Odwoławczego - "są dotknięte sankcją nieważności". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 65 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., póz. 647 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Dopuszczalność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, doznaje jednak ograniczenia przewidzianego w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten bowiem wyłącza zastosowanie art. 65 ust. l u.p.z.p. w sytuacji, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu art. 65 u.p.z.p. - stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. l, następuje w trybie art. 162 § l pkt l K.p.a. W kontrolowanej sprawie nie budziła kontrowersji kwestia, iż dla terenu na którym położona jest działka nr [...] w Z. (objęta decyzją Burmistrza Miasta Z., o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 3.08.2010 r.) - uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Z. z dnia 28.10.2010 r.; nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] "). Nie było także przedmiotem sporu między stronami postępowania ustalenie, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania terenu "[...] ", w sposób odmienny ustalił przeznaczenie terenu (działki nr [...] obr. [...] ) od przyjętego w decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 3.08.2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Dokonana zaś przez sąd kontrola tego ustalenia orzekających w sprawie organów wykazała, iż było ono prawidłowe. Zauważyć bowiem należy, że treść powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części oznaczonej symbolem [...] (na której znajduje się działka nr [...] obr. [...] w Z. , objęta zamierzeniem inwestycyjnym wynikającym z decyzji Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy z dnia 3.08.2010 r.) - jasno wskazuje (par. 34 pkt l planu), jako przeznaczenie podstawowe tego terenu: łąki, pastwiska oraz nieużytki. Uzupełniające zaś przeznaczenie wymienionego terenu to: istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, dopuszczona do zachowania, a także obiekty i urządzenia obsługi turystyki i obiekty małej architektury. Z par. 34 pkt 2 lit. h uchwały wynika natomiast, że na terenie ZR-14 zabrania się lokalizacji wszelkiej nowej zabudowy kubaturowej, w tym obiektów budowlanych służących produkcji rolnej, oraz zabudowy tymczasowej, za wyjątkiem: - wiat dla turystów o charakterze ogólnodostępnym, - platform widokowych, - obiektów małej architektury, takich jak: tablice informacyjne, ławki, pojemniki na odpadki, z wykluczeniem lokalizacji pojemników na odpadki na terenach położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, - koniecznych obiektów infrastruktury technicznej. Przedstawione zatem zapisy planu miejscowego, nie pozostawiają wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną - pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym planem. Jak bowiem wyżej wskazano, omawiany plan miejscowy, dla obszaru objętego decyzją o warunkach zabudowy - przewiduje jako podstawowe przeznaczenie - łąki, pastwiska oraz nieużytki, a także zawiera zakaz lokalizacji nowej zabudowy kubaturowej. Inwestycja więc planowana przez A.P. , dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia,3.08.2010 r., wg treści uchwalonego planu miejscowego - nie może być zrealizowana. W sprawie wymagało w związku z powyższym rozważenia, czy uzyskanie przez inwestora (tj. skarżącego A.P. ) decyzji Starosty T. z dnia 23.12.2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej na działce nr [...] obr. [...]w Z. -wypełnia przesłankę zakazu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji warunkach zabudowy, określoną w powołanym wyżej art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Jak bowiem z tego przepisu wynika, jedynie wówczas, gdy inwestor uzyska ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie ma prawnego znaczenia fakt braku zgodności planowanej inwestycji - z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. Inaczej mówiąc, wejście w życie planu miejscowego zakazującego budowy na danym terenie obiektu budowlanego, byłoby .bez jakiegokolwiek znaczenia, w sytuacji, gdyby inwestor uzyskał ostateczną, w administracyjnym toku instancji, decyzję o pozwoleniu na budowę. Oceniając powyższą kwestię, zauważyć należy w pierwszej kolejności, iż bezsporną w powyższym zakresie okolicznością było, iż wskazana decyzja Starosty T. z dnia 23.10.2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącemu pozwolenia na budowę, nie była ostateczna, ani w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " (26.12.2010 r.), ani też w dacie orzekania w sprawie przez organ II instancji (28.12.2012 r.). Okoliczność ta bowiem wynika z informacji pozyskanej przez sąd z [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. (pismo z dnia 15.07.2013 r.; k. [...] Bez względu zatem na moment czasowy uznany za miarodajny dla oceny - wynikającej z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. - przesłanki wykluczającej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy - uznać należało, że przesłanka ta (ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę) - w sprawie nie wystąpiła. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, iż nie ma przeszkód do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 3.08.2010 r. Na przyjętą ocenę zaskarżonej decyzji, nie miał przy tym żadnego wpływu, nieakceptowany przez sąd pogląd wyrażony przez SKO w N. , sprowadzający się do twierdzenia, że według przepisu art. 65 ust. 2 u.p.z.p. - data ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę winna być odnoszona do chwili, w której organ wydaje decyzję wygaszającą, zaś dla kwestii tej nie ma znaczenia data wejścia w życie planu miejscowego. Zauważyć bowiem należy, iż z art. 65 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, następuje w trybie art. 162 § l pkt l K.p.a. Przepis ten mówi o wygaśnięciu decyzji, która stała się bezprzedmiotowa. Przyjmuje się przy tym, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej jest decyzją deklaratoryjną (zob. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 23 czerwca 1997 r., OPK 32/97, LexPolonica nr 324784, ONSA 1997, nr 4, póz. 152). Tego zaś rodzaju deklaratoryjna decyzja wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej PiP 1992, z. 7, s. 49). Taką przesłanką, w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 65 u.p.z.p. - jest właśnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Data zatem wejścia w życie tego planu, jest datą do której należy odnosić trybut ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, wykluczający możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zajmując stanowisko wobec zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28.12.2012 r. zasady praw nabytych, należy wskazać, że zarzut ten nie jest trafny. Jak już bowiem na wstępie wskazano, nabycie uprawnień z decyzji o warunkach zabudowy doznaje ograniczenia z mocy ustawy, właśnie w sytuacji, gdy uchwalony został plan miejscowy, a osoba uprawniona z decyzji o warunkach zabudowy, nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak spełnienia przez inwestora tej ostatniej przesłanki wywołuje ten skutek, że stwierdzone zostanie wygaśnięcie uzyskanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Przy tym mieć trzeba na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do wykonywania robót budowlanych i praw tych inwestorowi nie przyznaje (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Nie jest także trafny, zawarty w piśmie skarżącego z dnia 27.07.2013 r. zarzut dotyczący nieważności zaskarżonych decyzji, z powodu braku udziału w postępowaniu A.M.-O. oraz S.M.-O. . Pomijając fakt, że brak udziału stron w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art 145 par. l pkt 4 kpa) - uznać należy, że wskazane osoby, decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia 1.10.2010 r. wydaną na ich wniosek, przeniosły na skarżącego uprawnienia wynikające z decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 3.08.2010 r. W związku z tą czynnością, utraciły one status stron postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Przepis ten stanowi, że w. razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.